深度 評論

羅鈞禧:古巴修憲公投,一夜醒來就是市場社會主義了嗎?

新憲法為古巴改革創造了基礎,無疑是社會制度改革上的重大躍進,但古巴經濟將仍然受控制及保持高度集中規劃。


走入古巴夏灣拿,就恍如走進了時光隧道,好像時光一下子倒流了半個世紀。 攝:Sven Creutzmann/Mambo photo via Getty Images
走入古巴夏灣拿,就恍如走進了時光隧道,好像時光一下子倒流了半個世紀。 攝:Sven Creutzmann/Mambo photo via Getty Images

走入古巴夏灣拿(Havana,哈瓦那),就恍如走進了時光隧道,好像時光一下子倒流了半個世紀。馬路上都是四五十年代的老爺車,而建築物都保留著舊日色彩。1959 年,卡斯特羅(Fidel Castro)領導的古巴革命,成功推翻了親美的獨裁者巴蒂斯塔。不久後,在美蘇冷戰、古巴導彈危機陰霾下,古巴被西方國家封鎖,逾半個世紀轉眼過去,直至美國和古巴於2014年12月恢復外交關係,古巴才慢慢重新與西方國家建立了聯繫。

今年剛好是古巴革命勝利60週年,古巴到處掛滿了慶祝標語,但民眾最近眾焦的討論話題,卻是週日(24日)舉行的修憲公投。修訂憲法的公開理由,是將古巴2011年和2016年的經濟改革措施付諸條文,為現階段實行的前蘇聯時代憲法添入現代市場經濟元素,讓新憲法成為古巴向市場社會主義過渡的藍圖。勞爾.卡斯特羅(Raúl Castro)兩年前說過,古巴通過現行的1976年憲法時,正堅持蘇聯中央計劃經濟模式,但隨著時間過去,當時適應這套體制的歷史、社會和經濟環境早已改變。

這次修憲可以追溯到2011年的古巴共產黨第六次代表大會。雖然那次大會的焦點落在人事交接上,即正式由勞爾接任卡斯特羅為古共中央委員會第一書記(亦即最高領導人),但其實大會亦批准了一份名為「指導原則」(los lineamientos)的文件。這是一份詳細的政策藍圖,計劃向市場開放某些經濟領域。2016年,古共第七屆代表大會通過一份「概念化」文件(la conceptualización),作為經濟改革的理論綱要,強調社會財產和社會主義國家的作用,為這次修憲提供了理論框架。

2017年6月,古巴的全國人民政權代表大會(National Assembly of People’s Power,或稱「國民議會」)成立了一個委員會,負責編寫新憲法的初稿。古共中央委員會於2018年6月審議了提案草稿,然後於7月將其提交國民議會批准。在這次公投前,古巴民眾有三個月的諮詢期,政府在全國舉行了超過11萬個諮詢會,收集了超過65萬個意見。在接納這些意見及進一步修訂文本後,國民大會已於上月通過憲法草稿。根據當地時間25日的公投結果,有超過84%登記選民投票,其中接近87%投下支持票,新憲法獲得壓倒性支持。

2016年11月26日,古巴革命領袖卡斯特羅去世後的第二天,一名婦女在夏灣拿街頭抽著雪茄讀報。

2016年11月26日,古巴革命領袖卡斯特羅去世後的第二天,一名婦女在夏灣拿街頭抽著雪茄讀報。攝:Yamil Lage/AFP via Getty Images

百年修憲五次,確立社會主義信條

過去百年,古巴其實曾經有多部憲法,包括1901年、1934年和1940年三部、1959年古巴革命成功後頒布的第一部社會主義時代憲法,以及1976年頒布的現行憲法。不難想像,前三部憲法與社會主義時代兩部憲法的基本原則有所不同。例如,1901年憲法受到美國憲法所啟發,強調分權制衡,但總統被賦予一些額外權力;1901年憲法的另一個著名之處,就是美國迫使古巴在憲法內寫入《普拉特修正案》(Platt Amendment),授權美國軍事干預古巴提供法律基礎,變相殖民古巴;在1934年憲法實行了短短一年就被廢除;1940年憲法轉向了半議會制(semi-parliamentary system),設立了總理(Prime Minister)一職領導「部長會議」(Council of Ministers),也強調憲政主義的社會性,與拉丁美洲社會憲政主義的浪潮一致,被認為是比較自由(liberal)和有進步性(progressive)的一部憲法。但這段時期的國民議會極度分化,1940年至1959年期間,古巴共有15位總理——最「短命」的一位,才當了六天總理。

然而,隨著古巴革命和社會主義政權上台,古巴的憲政秩序被完全顛覆,而這正在1959年憲法反映出來:政治權力集中在行政部門,以確保社會變革得以「由上而下」貫徹落實。立法的權力,由國民議會轉交到了部長會議;由於部長都是由總統任命的,所以這實際上加強了總統的權力。卡斯特羅當時兼任總理和共產黨第一書記,負責執行這些職能,其權力基本上是不受約束的。不過當時支持者認為,古巴需要建立「無產階級的支配」從而過渡至社會主義,以及抵制外部威脅。

1976年憲法是古巴現行的憲法,於1976年2月經公投通過,「總理」一職改名為「部長會議主席」(President of the Council of Ministers)。這部憲法是美洲國家第一個明確堅持社會主義信條的憲法,其第一條即指古巴是「社會主義工人國家」。憲法還宣稱受到馬克思、恩格斯、列寧等的思想所指導。對於國家經濟,憲法指要以社會主義原則實施計劃經濟,大部分生產要素由國家控制,並且大部分勞動力為國家所僱傭。

美國和古巴於2014年12月恢復外交關係,古巴才慢慢重新與西方國家建立了聯繫。圖為古巴夏灣拿。

美國和古巴於2014年12月恢復外交關係,古巴才慢慢重新與西方國家建立了聯繫。圖為古巴夏灣拿。攝:Chip Somodevilla/Getty Images

不要均貧,修憲為了經濟新增長點

一般而言,一個國家不會輕易修改憲法——古巴也不例外。兩年多前卡斯特羅逝世,外界一直期待古巴出現突變。但其實古巴一直在變,修憲公投正是這個漫長政治變革過程的一部分。而要理解為何古巴求變,就要先了解古巴過去半世紀的經濟興衰。

「公平」(equity)是古巴社會主義價值觀的核心要素。在古巴革命初期,這議題本來無可爭議。在冷戰時期,蘇聯牽頭與各社會主義國家組成「經濟互助委員會」(COMECON),古巴作為其中一員,有相對龐大的出口市場,也得到其他社會主義國家便宜的能源和製成品。因此,即使在西方關係被切斷的情況下,古巴經濟仍能實現增長。

然而,隨著1991年蘇聯解體,COMECON 在一夜之間停止運作,古巴經濟突然陷入嚴重衰退,進入了所謂「和平時期的特殊階段」(Special Period in Times of Peace),國民生產總值從1989年到1993年銳減了超過三分之一,糧食和燃料普遍短缺。古巴的經濟戰略不得不改變,要自給自足才能繼續走下去。

為應對短期和中期危機,古巴採取了一系列經濟政策,包括快速擴張旅遊業、發展生物技術產業、出口人力資源(主要是醫生和護士),以及改革農業部門。古巴在這段時期的經濟增長並不俗,直至2008年,古巴的經濟增長都處於西半球的前列位置,亦遠高於發達國家的經濟增長

但自從2008-09年的環球金融危機發生以來,古巴的國民生產總值增長都保持在略低於2%水平;鑑於古巴的統計數據並不可靠,哈佛大學教授 Jorge Dominguez 甚至認為實際數字應該是接近零。自從上世紀「和平時期的特殊階段」經濟蕭條之後,古巴還沒有完全復元過來。到了2015年,古巴的人均國內生產總值才大致回復到1985年水平。2000年,委內瑞拉和古巴簽署協議,承諾每天向古巴提供11萬多桶石油,以換取數千名古巴醫生到委內瑞拉工作。但由於委內瑞拉過去幾年的政治亂局,石油運輸量到了2016年已經下降到每天約42000桶,進一步加深古巴的經濟困境。如果沒有新的經濟增長,古巴社會主義的「公平」達到的不是「均富」,而是「均貧」。

2007年9月29日,一個女孩在古巴夏灣拿海濱慶祝生日。

2007年9月29日,一個女孩在古巴夏灣拿海濱慶祝生日。 攝:Sven Creutzmann/Mambo photo via Getty Images

新憲法部分放開對私營經濟的限制

因此,本次修憲最大的影響是在經濟層面。雖然自1992年以來,私營企業能夠以「自僱」形式在古巴獲取營業執照,但其法律基礎其實並不清楚。除了小農戶擁有的土地,古巴現行憲法沒有明確保護私有財產,也禁止私營企業僱用受薪勞工。就算古巴每年得到的約20億美元外國直接投資,理論上都是違憲的。

新憲法重申了國營企業是整體經濟的支柱,但為私營經濟提供法律基礎,將私營企業和私人就業合法化。此外,新憲法也禁止政府徵收私有財產(除公共目的外),及保護外國直接投資。但總體而言,新憲法的最終文本比去年夏天提出的草案更為保守。除了列明古巴將繼續計劃經濟,本來在草案省去的1976年憲法「建立共產主義社會」字眼,在最終文本也被重新加上,顯示古巴的保守勢力在修憲辯論中還是佔了上風。

與此同時,古巴去年7月宣佈新的私營企業規定,將現有201個私營經濟活動項目整合為123個,同時擴大部分項目經營範圍。但新規定有不少條文,限制私營經濟活動的發展。例如,在新規定下,接載遊客的的士必須通過國家旅遊代理經營;私營企業不能為外國人工作,這對不少古巴人(特別是不少編程員)來說,都是一個沉重的打擊。雖然古巴政府後來放寬了部分規定,包括決定不對約60萬自營職業者(cuentapropistas)實行「一人一證」要求,即每人只能擁有一項私營活動的經營許可證。私營企業仍需要將資金存放在國營銀行以防逃稅,但比例就由80%降至65%。私營餐廳、酒吧和咖啡廳內座位不能超過50個的規定亦被取消。

新規定的不少內容,讓人感覺古巴政府不希望私營部門蓬勃發展,並通過各種法規限制私營企業與國有企業競爭的能力。美國大學教授 William LeoGrande 就認為,古巴政府一方面希望國家能夠從私營企業獲得更多稅收,但另一方面也限制個體業務的增長,以防止財富的積累。

古巴夏灣拿的國家酒店。

古巴夏灣拿的國家酒店。攝:Joe Raedle/Getty Images

新憲法改變政治架構

此外,對於這次修憲,外界也關注古巴國家權力架構將如何重組。新憲法繼續強調共產黨的作用,也未有改變原有以古巴共產黨為全國主導力量這一基本原則;總統將會是國家元首,而「部長會議主席」一職將重新正名為「總理」,回復到1976年之前的稱呼。新憲法亦規定了總統年齡和任期限制,包括總統就職前的年齡必須低於六十歲;總統任期為五年,只可連任一次。總統將由國民議會選出,而總理將則由總統提名,任期五年,並由國民議會批准。

由於國家元首和政府首腦的角色將會分拆,總統不再領導國務委員會(Council of State)和部長會議。總理作為政府及內閣(即部長會議)首長,負責與各省省長處理國家政策的日常管理;總統則將負責戰略發展和國家的總體方向。總的而言,新憲法希望將長期戰略及政策制定的工作,與落實執行的工作分開。這些改革旨在提高政府效率,特別是將日常的政府工作由總統交給總理處理。而省長亦有更多權力,有助以促進地方之間的競爭與發展。

另外,國民議會主席同時兼任國務委員會首長,領導古巴國內最高級別的立法機關。一般情況下,國民議會每年只舉行兩次會議,而國務委員會則扮演「常務委員會」的角色,負責處理國家日常的立法職能。

在新憲法通過後,古巴應該很快就會有一個新政府。由於總統的地位被削弱,去年才接任勞爾成為總統、國務委員會主席兼部長會議主席的迪亞斯・卡內爾(Miguel Diaz-Canel)會如何自處,勞爾又會否提早向卡內爾交出第一書記之位,值得外界關注。

從計劃經濟走向市場經濟,古巴仍面臨的問題

作為社會主義國家,古巴過去半世紀大力投資教育和醫療,本身已經有大批受過良好教育的「平價」勞動力。過去古巴的基礎設施非常落後,甚至到了去年12月才終於推出3G上網服務。這些勞動力和基礎設施,能為古巴經濟帶來不少增長潛力。如果古巴願意開放市場及實行市場改革,外國投資者無疑將願意大力投資。

然而,正如有批評聲音指出,古巴的根本政治經濟體制從來沒有被認真討論過——承認私有財產的新憲法和限制私有財產的新法規,代表了古巴領導人之間的政治妥協。他們認識到私營部門為經濟發展所需,但有些人又擔心它們會加劇不平等,甚至威脅社會主義。這種矛盾本質上是不穩定的。

新憲法為古巴改革創造了基礎,無疑是社會制度改革上的重大躍進,但古巴經濟將仍然受控制及保持高度集中規劃。加上特朗普上任後恢復對古巴的旅遊與經濟限制,古巴的經濟市場化改革仍困難重重。古巴要走一條「古巴特色社會主義」道路,甚至要向市場經濟全面過渡,仍然將會是一個漫長的過程。

(羅鈞禧,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
羅鈞禧 評論 古巴