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華建平:35天僵局,48小時崩盤,特朗普如何輸掉政府停擺之戰?

經歷了史上最長的停擺後,特朗普政府什麼也沒得到,而且輸得很徹底。民主黨拿下眾議院後和特朗普的第一次正面交鋒大獲全勝,無疑讓特朗普接下來兩年的白宮生涯蒙上了不祥的陰影,也讓2020年大選疑雲陡生。


美國政府史上最長的一次關門終於結束,特朗普簽字通過政府持續決議案,讓政府保持現狀開門到2月15日。 攝:Andrew Harrer/Bloomberg via Getty Images
美國政府史上最長的一次關門終於結束,特朗普簽字通過政府持續決議案,讓政府保持現狀開門到2月15日。 攝:Andrew Harrer/Bloomberg via Getty Images

2019年1月25日,美國政府史上最長的一次「停擺」終於結束,總統特朗普(川普)簽字通過政府持續決議案,讓政府保持現狀開門到2月15日,並期望在此期間兩黨能就邊境安全問題達成一個妥協。

事實上,就在政府關門前的 12 月 20 日,美國參議院曾通過了一個幾乎一樣的法案,將政府開門到2月8日。但是因為特朗普不同意,所以當時的眾議院議長保羅·瑞恩(Paul Ryan)沒有讓眾議院表決。而在經過了一天的混亂後,美國政府開始此次停擺。

目前看來,經歷了史上最長的停擺後,特朗普政府什麼也沒得到,實實在在地輸了,而且輸得很徹底。這是民主黨拿下眾議院後和特朗普的第一次正面交鋒,就大獲全勝,無疑讓特朗普接下來兩年的白宮生涯蒙上了不祥的陰影,也讓2020年大選疑雲陡生。

特朗普輸掉這場決鬥並不意外,但意外的是崩盤來得這麼快,從23日晚上到25日中午,短短兩天,兵敗如山倒。所以非常有必要認真分析一下,特朗普是如何輸掉這場鬥爭的。

拒絕妥協,又沒有殺手鐗

完全不妥協,就相當於是被對手看穿,除非自己有殺手鐗,可以強迫對手就範。但事實證明, 特朗普那邊並沒有。

這次停擺最終以特朗普失敗告終,並不出乎意料,甚至可以說從一開始就是一個大概率事件。

何出此言?因為從停擺一開始,特朗普就沒有留後手(一直到1月19日,也就是停擺約30天後,特朗普方面才拿出一個算是妥協的方案)。這樣開始停擺,無異於直接下了最後通牒,讓民主黨只有「接受」和「不接受」兩種選擇。在這種情況下,民主黨剛剛拿下眾議院,當然絕無可能乖乖投降,也就只有「不接受」一個選擇。

其實在建牆問題上,雖然各種民調不一,但是特朗普至少不佔下風。因為建牆從本質上是一個國家安全問題。雖然民主黨反對建牆,但是建牆對於防止非法移民和毒販越境總歸是有效的,區別只是效率高低的問題。正是因為如履平川的加利福尼亞州和部分德克薩斯州邊境在1990 年代加強了邊檢,後來開始建牆,才開始逼迫着非法移民轉向更為危險的亞利桑那州大沙漠。

如果民主黨只是一味地反對建牆,很容易被共和黨給扣上「不關心國土安全」的帽子。所以民主黨的許多議員在反對建牆的同時,總是聲稱自己同樣注重邊境安全。在之前的議案中,民主黨雖然不支持57億美元的建牆首付,但是也同意了16億美元的方案。只是因為特朗普堅持57億美元一分不能少的強硬姿態,雙方無法談攏,所以民主黨在政府關門後索性退了一步,變成了邊境安全應該加強,但建牆不道德,建牆的錢就不給了。

完全不妥協,就相當於是被對手看穿,除非自己有殺手鐗,可以強迫對手就範。但事實證明, 特朗普那邊並沒有。

完全不妥協,就相當於是被對手看穿,除非自己有殺手鐗,可以強迫對手就範。但事實證明特朗普那邊並沒有。

完全不妥協,就相當於是被對手看穿,除非自己有殺手鐗,可以強迫對手就範。但事實證明特朗普那邊並沒有。攝:Jabin Botsford/The Washington Post via Getty Images

之所以特朗普這邊不妥協,也有他的難處。因為他不知道怎麼妥協。特朗普不熟悉政策細節,所以他並不知道可以用什麼籌碼。更重要的是,支持他要這57億美元的,是共和黨裏的極端保守派、以國會「自由連線」(Freedomn Caucus)為首的一批議員。雖然中期選舉共和黨在眾議院大敗,但失去的基本都是温和派的席位,這自然讓處於最保守也是最安全選區裏的這些保守議員膽子更大,更有意施展自己相對變強的黨內力量。在保守派的支持下,當時的眾議院共和黨領袖凱文·麥卡錫(Kevin McCarthy)甚至提出了一次把250億建牆費用全都搞定的方案,只是參議院和共和黨更願意拿50億來談判

當然,可能更重要的因素是特朗普的核心選民。在中期選舉之後,特朗普的全部重心,自然轉向了2020年大選。而共和黨在中期選舉失利,失去了眾議院,2020年大選也就突然需要一點額外的推力。特朗普天天守在電視機前,很多保守派媒體謀士們想讓特朗普強硬一點,要用一次勝利來為特朗普選民提氣。那還有什麼比從建牆下手更好呢?

特朗普要麼沒有能力、要麼沒有意願,去說服自己的核心選民接受妥協,並承擔任何相關的政治風險。

至於說給民主黨什麼做為交換?很遺憾,特朗普真的拿不出什麼來。因為在去年三月時,民主黨曾經同意以給180萬「追夢人」(Dreamers)合法身份來交換建牆的250億美元,但當時因為反移民保守派無法接受任何形式的大赦,最終交易失敗。這也說明特朗普要麼沒有能力、要麼沒有意願,去說服自己的核心選民接受妥協,並承擔任何相關的政治風險。所以到了年底,當同樣的情況再次出現時,雖然民主黨的牌更好了,特朗普反而被逼得采取更為強勢的姿態。

最後讓共和黨議員們失望的,是副總統彭斯(Mike Pence)出馬給出妥協承諾,最終卻被特朗普否定。因為這事,大家都明白了,沒有人能代表特朗普。但是特朗普不參與具體的談判,自然不會有人認真去談,這讓任何妥協都無法達成。參議院領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)因此氣憤地戴了一個「參議院壞脾氣聯盟」的胸針,淡出了之後所有相關的談判,也不參與任何提案的起草,表示除非特朗普會簽字,他也不會安排任何相關投票。

2017年10月,特朗普動用國土安全部資源,在加州城市聖地牙哥興建數個30呎高的美墨邊境圍牆樣板,圖為其中一個圍牆樣板。

2017年10月,特朗普動用國土安全部資源,在加州城市聖地牙哥興建數個30呎高的美墨邊境圍牆樣板,圖為其中一個圍牆樣板。攝:Daniel Acker/Bloomberg via Getty Images

甩開國會領袖,總統親自上陣

上次美國史上最長停擺記錄,是 1995 年共和黨新任議長金里奇(Newt Gingrich,金瑞契)和民主黨總統柯林頓(Bill Clinton)的戰鬥。但對共和黨來說,那次戰鬥是國運之戰,決定的是美國要繼續自約翰遜總統以來的福利國家路線,還是走向小政府。這是保守派重掌眾議院後的歷史性戰鬥,值得用停擺來搏取。但特朗普的這次戰鬥,只是為了區區50億美元的建牆首付,就要拼得你死我活,代價太大而收穫太少。對於麥康奈爾來說,這次關門顯然非常不值得。

但特朗普肯定不是這樣想的。對於麥康奈爾這固然不是「國運」之戰,對於反移民保守派可能就是了,對於特朗普更是 2020年大選的「選運」之戰。沒有了麥康奈爾,眾議院前議長瑞恩馬上要退休也興趣寡然,特朗普就要繞過這兩院領袖去推進此事。

對於麥康奈爾停擺固然不是「國運」之戰,對於反移民保守派可能就是了,對於特朗普更是 2020年大選的「選運」之戰。

特朗普和他的支持者怎麼這麼有信心,認為不需要共和黨的國會領袖幫助談判就能取得停擺之戰勝利呢?

這可能是因為特朗普推進司法改革的成功給了他一些信心。中期選舉結束後,特朗普政府很想在新眾議院開張前幹點什麼,來證明自己可以推動兩黨合作,而司法改革就是一個好的切入點,因為這事醖釀多年,獲得了兩黨的支持。但是這個法案將減免了不少犯人的刑期,引來一些共和黨保守派的反對。麥康奈爾不想激怒這些共和黨人,他在奧巴馬(歐巴馬)時期就一直反對將此法案提交投票。最終在特朗普女婿庫什內(Kushner)的斡旋下,共和黨的重要參議員不斷向麥康奈爾施加壓力,促成了法案的通過。最後在參議院的投票是壓倒性的 82:12,連麥康奈爾自己也投了支持票。

這樣的勝利給了特朗普信心,讓他覺得不需要本黨兩院領袖,直接由庫什內等人出馬和國會談判就能成功。

另一方面,特朗普及其盟友也相信,在建牆一事上,共和黨比民主黨更團結。如前所說,也有民主黨議員不反對給建牆的錢。而且歷史經驗表明,停擺肯定會有負面影響。共和黨選民主要的信息源來自保守派媒體,他們不易受到負面新聞衝擊。而民主黨一方更接受主流媒體,相關負面新聞不可避免地會衝擊內部團結。再加上佩洛西(Nancy Pelosi)最近為了成為議長,頗花了一些力氣擺平黨內反對她的人。所以他們覺得一旦關門開始,民主黨更容易分裂,被他們各個擊破。

但是讓他們沒想到的是,佩洛西馬上找到了一個能團結起所有民主黨議員的基本訴求,就是「在政府結束關門前不談判」,不能拿80萬政府僱員當籌碼。而在國會裏只需要簡單多數就可以通過議案,所以在正式上任後,佩洛西不停推動各種讓政府全面或部分恢復正常的議案,以分裂國會共和黨。不過那些可以被爭取的共和黨議員們在被爭取過去後,剩下的人倒也非常團結,沒人想背上「叛徒」的罵名,也就讓關門限入了僵持。

同時與以前關門不同的是,這次共和黨方的頭面是特朗普,一個與媒體交惡,並不停製造各種負面消息的人。所以他們更有信心,這次關門時,負面消息會更多地衝擊特朗普和共和黨。

比如早在 12 月 11 日,特朗普邀請佩洛西和參議院民主黨領袖舒默(Chuck Schumer) 去白宮談建牆費用,兩人老成持重,不說自己的條件,只是反覆說不想讓政府關門,最後終於讓特朗普對舒默說「這次我來關門,我不會怪你」,把責任全攬了過去。

2018年12月11日,特朗普邀請佩洛西和舒默去白宮談建牆的這錢,老成的舒默和佩洛西不說自己的條件,只是反覆說不想讓政府關門,最後終於讓特朗普對舒默說「這次我來關門,我不會怪你」。

2018年12月11日,特朗普邀請佩洛西和舒默去白宮談建牆的這錢,老成的舒默和佩洛西不說自己的條件,只是反覆說不想讓政府關門,最後終於讓特朗普對舒默說「這次我來關門,我不會怪你」。攝:Jabin Botsford/The Washington Post via Getty Images

果然,隨着停擺進行,特朗普這邊就不停冒出一些出格的言論。比如他先是說很多聯邦僱員支持關門,又說大部分因為關門拿不到工資的僱員是民主黨人。而民調顯示,特朗普的支持率在停擺後開始下滑。民眾對停擺的看法則和特朗普的支持率高度相關。

而被特朗普委以重任的庫什內則碰了釘子。在推進司法改革時,因為兩黨都是大部分人支持,所以順風順水。但是這次是遇到民主黨強勢抵抗,第一女婿顯然不知如何談判。據民主黨議員說,庫什內剛去國會,直接跟民主黨人說特朗普是不會妥協的,讓他們趕快接受岳父大人的條件。這樣自大的姿態被民主黨人認為太天真,也自然吃到閉門羹。

同時,特朗普政府內部在如何推進上也有內部分歧。庫什內想走談判路線,但另外一批人則堅持走更強硬的路線,就是通過宣布國家緊急狀態,動用軍費和軍隊來建牆。其中最有意思的是新上任的慕僚長馬瓦尼(Mick Mulvaney)。他本來想利用自己曾經是國會「自由連線」成員的關係,去談一個介於16億和57億之間的折衷方案,但特朗普知道後當眾把他責罵了一頓。馬瓦尼後來也就支持國家緊急狀態了。

宣布國家緊急狀態是一把雙刃劍。民主黨如果上訴成功,動用國家緊急狀態的行為被宣布非法,那就是竹籃打水一場空。如果緊急狀態成功,就送給了未來的民主黨總統一柄尚方寶劍,可以用類似的理由去推進共和黨反對的議題。

但是這樣做的問題巨大。因為這意味着特朗普政府不需要民主黨的支持就可以單方面建牆,民主黨就自然什麼妥協都不用做、也不會去做,更不擔心失去什麼。同時這招一旦祭出,就是一把雙刃劍。因為民主黨一方肯定會上訴。如果上訴成功,動用國家緊急狀態的行為被宣布非法,那就是竹籃打水一場空。如果成功了,就送給了未來的民主黨總統一柄尚方寶劍,可以用類似的理由去推進共和黨反對的議題(例如控槍)。各種媒體謀士在此事上態度也大相徑庭。或許最有代表性的是南卡州共和黨參議院格拉厄姆(Lindsey Graham),一方面在媒體上堅決支持特朗普的強硬路線,另一方面私下裏卻在串聯其他參議員,不斷向白宮送出妥協方案。所以特朗普政府威脅了半天,卻遲遲不敢使出。

國情諮文,一副催化劑

時間拖得久了,特朗普肯定心煩,因為這位總統是一個需要時時刻刻成為焦點、被全面關注的人,這種沒有什麼戲劇性的僵持和在後台緩慢進行的談判,對他是很無趣的。

這時佩洛西也應該看出來特朗普的這種心態。因為特朗普在停擺期間顯示出強烈的表達欲,1月8日還通過電視直播向全國觀眾做了一次停擺的講話,雖然內容上完全沒有新意,但是收穫了4000萬收視率。於是在1月16日,佩洛西寫信給特朗普,請他把每年一次的國情諮文推遲到政府關門結束後,一刀插在了特朗普痛處。

佩洛西的這封信寫得非常有水平。理論上說,特朗普到國會講話需要她邀請,所以她可以直接取消國情諮文。但她沒有直接拒絕特朗普,而是在捅刀子的同時給了個台階,就是以政府重新開門為條件。不過在特朗普看來,佩洛西這是把本來屬於他的在全國人民面前講話出風頭的機會給拿走了,當成條件來談。於是特朗普一開始選擇了反擊,拒絕佩洛西使用軍機出訪阿富汗。也是在這一天傳出消息,麥康奈爾向白宮表示佩洛西不會妥協,讓白宮準備一個談判方案

2019年1月16日,佩洛西寫信給特朗普,請他把每年一次的國情諮文推遲到政府關門結束後,一刀插在了特朗普痛處。

2019年1月16日,佩洛西寫信給特朗普,請他把每年一次的國情諮文推遲到政府關門結束後,一刀插在了特朗普痛處。攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images

19 日,特朗普政府才真正拿出了一份所謂的妥協。他們的條件是用建牆首付來換部分「追夢人」以及擁有臨時保護身份的難民三年的合法身份。這一方案一出,很多反移民保守派大為不滿,認為這是大赦的第一步。而對於民主黨來說,這個條件也並不真誠。因為特朗普此前取消了中美洲難民的臨時保護身份,也取消了對「追夢人」的保護,後者只是因為現在在打官司才處於懸而未決狀態。特朗普這樣做也像佩洛西,拿走了已有的東西用來談條件,還並不全還回來。民主黨當然不會同意,只不過,既然特朗普等了一個月才拿出方案,民主黨一開始也在拖。果然,還沒等他們拿出方案來,停擺就結束了。

壞消息連續暴擊

1月22日,第一個對特朗普不利的消息傳來——高院拒絕受理關於「追夢人」的案子,相當於說這事維持現狀,還是應該由國會和政府來解決。本來特朗普政府想利用高院可能接下此案產生的不確定性,來脅迫民主黨快速接受一個關於「追夢人」的妥協,但這樣一來,民主黨這邊可以打持久戰,特朗普之前提出的條件就更缺乏吸引力。

23日,特朗普和眾議院議長就國情諮文進行了一輪激烈交鋒。早上特朗普發出措辭強硬的信,要求按原計劃去國會進行國情諮文講話,但遭到佩洛西堅決拒絕,到晚上,特朗普就發推表示同意推遲做國情諮文,就意味着佩洛西伸出的橄欖枝起到了作用,在談判無果的情況下,國情諮文的誘惑大過了建牆的錢。這是特朗普最後一次強勢出擊,而認輸如此痛快,讓很多支持者大跌眼鏡。

特朗普最後一次強勢出擊,而認輸如此痛快,讓很多支持者大跌眼鏡。

其他壞消息也接踵而至。23日當天,來自CBSFox的兩個主要民調都發現特朗普的支持率在下降,而且更多選民認為特朗普應該為停擺負責。

24日,壞消息三連擊接踵而至。先是商務部長羅斯(Wilbur Ross)表示不理解為什麼有些聯邦政府員工需要領取社會救濟。在他看來,既然已經通過法律保證這些因為停擺而暫時拿不到工資的僱員在政府恢復正常後會獲得全額補發的工資,那麼員工完全可以用這做擔保去申請貸款。羅斯作為億萬富翁,對於借貸瞭如指掌,但是作為政府部長,這樣說就完完全全是不了解百姓的日常生活疾苦。不僅如此,羅斯還淡化了 80 萬政府員工領不到工資的影響:「就算他們真得拿不到補償,這也就是 0.33% 的 GDP 而已。所以這並不是什麼天文數字。」

接下來然後經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)跟記者說,那些沒薪水的員工還上班的一個原因是他們「相信特朗普」。雖然庫德洛強調自己沒有和人民「失聯」,但他和羅斯兩人的表現,完完全全是和人民失聯。

當天晚上,自然有記者拿此事去問特朗普。一方面特朗普同意羅斯的回答可能不當,但另一方面稱菜店應該可以讓政府員工賒賬,而且銀行也熟悉這些人,他暗示羅斯的建議並非離譜。這一下,特朗普政府從上到下不知百姓疾苦的形像呼之欲出。民主黨一直在賭的負面新聞到這時終於等到了,只是時間再湊巧不過。

被逼放無薪假或暫時拿不到工資的聯邦政府僱員在一家慈善機構外排隊領取免費食物。

被逼放無薪假或暫時拿不到工資的聯邦政府僱員在一家慈善機構外排隊領取免費食物。攝:Yasin Ozturk/Anadolu Agency/Getty Images

24日當天可能更糟糕的,是麥康奈爾終於安排了對兩個相關議案進行表決,其中特朗普支持的議案只獲得一名民主黨參議員的支持,同時民主黨的議案則獲得了六名共和黨參議員的支持。但這兩個議案都沒有60票多數,也就意味着參議院依然僵局,特朗普一方也看不到任何拆裂民主黨陣營的可能。

在24日的參議院共和黨午餐會上,參議員們之間產生了爭執,威斯康星州參議員約翰遜(Ron Johnson)公開指責麥康奈爾在政府停擺問題上處理不當,而後者隨即向參加午餐會的副總統彭斯表示他不支持政府關門。當共和黨內部發生分裂時,特朗普其實大勢已去。有消息說那天稍後麥康奈爾(也有消息說是民主黨參議院領袖舒默)跟特朗普建議接受短期的政府持續決議案。也是在那天晚上,白宮就傳出了可能會支持短期決議案結束停擺的消息。而麥康奈爾安排在此時才投票,想來也是看到了特朗普政府內部的鬆動,順勢一推,給結束停擺的妥協一個助力。

當共和黨內部發生分裂時,特朗普其實大勢已去。

次日25日是政府停擺後的第二個發薪日。員工領不到薪水會引發什麼樣的反應難以預料。果不其然,一早就傳出了紐約兩個主要機場因為運輸安全管理局人手意外缺乏而不得不延緩航班的消息。整個運輸安全管理局有7.6%的員工不來上班,比一年前翻了一倍還多。而且費城國際機場也出了調度員人手不足的問題。特朗普的助手認為接下來他們會承擔這些負面新聞的責任,結束停擺是止損的最佳辦法。

中午,特朗普宣布結束停擺。美國史上最長的政府關門就此結束,歷時35天。

本想強勢出擊,反而挫傷自己

對於特朗普來說,這次敗北則是雙重打擊,一是敗在了他最重要的建牆主張上,二是敗在了他大肆宣傳的「談判能力」上。

不難發現,在這次「史上最長停擺」的最後幾天裏,各種壞消息紛至沓來,最終讓特朗普無法招架。這裏有的可能是偶然,比如高院決定、高官表態失誤等;有的更接近必然,比如民調的走勢、與佩洛西在國情諮文上的交鋒、政府員工的離職潮、參議院的兩次投票等。

其實就算是偶然事件,也有必然動因,當對手把這些因素都考慮到並加以利用時,天時地利人和都不在自己一方,想翻盤幾無可能。

整個停擺過程中,對手佩洛西給特朗普上了好幾課,自己人麥康奈爾則在一旁冷眼旁觀,只是在關鍵時刻推一下。特朗普自然認為他沒有輸。但是輸贏不只在當事人,更在觀者。佩洛西因此坐穩了眾議院民主黨領袖的位置,新民調顯示她的支持率已經超過特朗普,民主黨在接下來的鬥爭中也會越發有信心。因為他們看到了特朗普政府對於華盛頓政治的遊戲規則有多麼不了解,沒有老道的建制派幫忙就會寸步難行。他們也必然會利用自己諳熟規則的特點,去和特朗普政府打持久仗。

對於特朗普來說,這次敗北則是雙重打擊,一是敗在了他最重要的建牆主張上,二是敗在了他大肆宣傳的「談判能力」上,「交易的藝術」現出原形,無疑讓他的支持者氣餒。本來想強勢出擊,壓制民主黨眾議院的鋭氣,最後反而挫傷了自己。

儘管如此,這件事還沒有完。理論上雙方還需要在 2 月 15 日之前達成新的協議,以避免再次關門。而基本的形勢其實沒有變。特朗普那邊沒有一個好的備選方案,他似乎也沒有決心說服自己的核心支持者接受重要的妥協。如果不解決這一點,就極有可以陷到這次停擺的類似困境中去,再次被佩洛西羞辱,也讓支持者愈加寒心。

(華建平,美國時政觀察者)

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