深度 評論

黎蝸藤:特朗普「退群」,真的如此不堪嗎?

中國和其他相關國家一直指責特朗普「退群」成癮。無疑,美國頻繁「退群」嚴重衝擊世界秩序,但仔細分析,特朗普此舉是否真的離經叛道呢?


中國和其他相關國家一直指責特朗普「退群」成癮。 攝:Gerardo Mora/Getty Images
中國和其他相關國家一直指責特朗普「退群」成癮。 攝:Gerardo Mora/Getty Images

特朗普(川普)上任以來「退群」頻頻,按照中國媒體的標準,最近的「退群」愈發頻繁了。

9月底,美國安全事務助理波頓(John R. Bolton,博爾頓)揚言,如果國際刑事法庭(International Criminal Court,ICC)敢調查「美國在阿富汗的戰爭罪行」,美國將制裁相關法官和檢察官;10月3日,國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)宣佈退出1955年《美伊友好、經濟關係和領事權利條約》(Amity, Economic Relations, and Consular Rights);10月4日,波頓又宣佈退出《維也納外交關係公約》(Vienna Convention on Diplomatic Relations)的附屬《關於強制解決爭端之任擇議定書》(Optional Protocol Concerning the Compulsory Settlement of Disputes);10月13日,美國國務院宣佈退出成立143年的萬國郵聯(Universal Postal Union);10月20日,特朗普在演講中宣佈美國將退出《中程導彈協議》(Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty)

中國和其他相關國家一直指責特朗普「退群」成癮。無疑,美國頻繁「退群」嚴重衝擊世界秩序,但仔細分析,特朗普此舉是否真的離經叛道呢?又不盡然。

首先,很多被中國媒體標簽為「退群」的行爲根本不是「退群」。有的「退群」,其實美國根本沒加入過,有的則根本不是一個「群」。

有的群,美國沒加入過

前者的典型例子,就是中國媒體嘲弄美國「不接受國際刑事法庭管轄」。國際刑事法庭有時會和國際法庭(International Court of Justice,ICJ)相混淆,其實國際刑事法庭只是一個在2002年7月1日才根據《國際刑事法院羅馬規約》(Rome Statute of the International Criminal Court)成立的新組織,與1945年建立的ICJ沒有任何關係。

關鍵是,在1998年制定《羅馬規約》時,美國投了反對票。雖然克林頓(柯林頓)政府後來在2000年12月31日又簽署《羅馬規約》,但並沒有送給國會批准。小布殊(小布希,小布什)上任後、《羅馬規約》生效前,美國宣佈不會加入這個條約,國務院(經手人就是波頓)向(將成立的)國際刑事法庭正式發信,書面通知了該決定,也表示美國將不會受《羅馬規約》約束。雖然有人從美國憲法質疑總統是否有權力「取消簽字」,但在國際法上不存在類似的問題。奧巴馬(歐巴馬)時期,美國一度表示願意與ICC合作,但既沒有重新簽字,也沒有送國會批准。

換言之,沒有簽字,沒有批准,美國從未加入過這個組織,何來「退群」之有,更談不上要遵守其約束。

其實,中國當年就有給ICC投下反對的「神聖一票」,中國也不承認該法院的管轄效力。2009年,ICC以蘇丹總統巴希爾(Omar Bashir,巴席爾)在達爾富爾犯下「戰爭罪」為由,發出全球通緝令,但中國國家主席習近平在ICC的反對下仍接見到訪的巴希爾,當時《環球時報》還發表社論《巴希爾被指戰爭罪,中國無義務理睬》

雙邊條約不成「群」

美國退出的另一些條約則不是多邊條約,而是雙邊條約,不是「群」。

最新退出的《中程導彈協議》就是一例。該協議是1987年美國與蘇聯之間的雙邊協議。蘇聯解體後,美俄繼續承認條約的有效性,其義務沒有擴展到其他原蘇聯加盟共和國上。故自始至終,該條約都只是「雙邊」的。另外,美國在10月初退出的《美伊友好、經濟關係和領事權利條約》也是一例。顧名思義,這本來就是美國和伊朗之間的雙邊條約。

退出雙邊條約不是「退群」,這只涉及國與國之間的關係,在法理上不涉及「破壞國際秩序」的問題。那麽,退出雙邊條約是多嚴重的事呢?事實上,類似事件比比皆是。在絕大部分雙邊條約中都存在條約有效期,大部分也有退出的程序。

比如1978年的《中日和平友好條約》第五條就規定:十年有效期,以及十年後可以提前一年通知的退出條款。2001年的《中俄睦鄰友好合作條約》沒有退出條款,但同樣存在20年有效期。

因此,準確地說,「退出條約」符合國際法、國際準則和國際實踐,它與沒有經過合法程序的「廢除條約」是兩回事。但即便是報導「廢除條約」,中國媒體雙重標準也很嚴重。比如同是在二戰中,納粹德國廢除《德蘇互不侵犯條約》進攻蘇聯,中國稱之爲「撕毀條約」;蘇聯廢除《日蘇中立條約》進攻日本,中國則描述為「宣佈無效」。以國際法眼光看來,這兩個「廢除條約」完全是一回事,都不合法。

《美伊友好條約》規定,退出的一方必須提前一年通知;《中程導彈協議》要求提前半年通知。美國都跟足程序了:它沒有「非法」地廢除條約,而是「合法」地退出條約,這不但符合國際法,也是國際實踐中的普遍現象。

第一個是退出《巴黎氣候協定》(Accord de Paris)。筆者一向反對美國退出這個條約,但這個協議本身就有退出的程序。

第一個是退出《巴黎氣候協定》(Accord de Paris)。筆者一向反對美國退出這個條約,但這個協議本身就有退出的程序。攝:Bill Clark/CQ Roll Cal via Getty Images

退出多邊條約

美國也存在真正的「退群」行爲,但深入分析之下彼此又有很大差異,其正當與否不能混為一談。從國際法的角度,可分爲三類不同的行爲:退出政府意向、退出已經簽訂的多邊條約、退出國際組織。

「退出政府意向」的例子就是川普第一天上任已經宣佈退出的TPP。TPP在奧巴馬時期簽訂,條約規定的生效方式是要足夠數量參與國的國會通過方可,其標準是至少6個國家批准,以及批准國的GDP總和達到所有簽字國的85%(Article 30.5)。而美國GDP的體量之大,以致如果美國不通過,TPP就無法生效。因此,TPP只是一個政府意向,尚未成爲真正的協議,在這種情況下,退出合理與否固然可以爭議,卻難以作為指責美國違反國際法的理由。

退出已經簽訂的多邊條約的情況比較複雜。這裡分三個例子說明。

第一個是退出《巴黎氣候協定》(Accord de Paris)。筆者一向反對美國退出這個條約,但這個協議本身就有退出的程序

自本協定對一締約方生效之日起三年後,該締約方可隨時向保存人發出書面通知退出本協定。任何此種退出應自保存人受到退出通知之日起一年期滿時生效,或在退出通知中所述明的更後日期生效。

《巴黎氣候協定》第28條

條約在2016年生效,於是美國雖然在2017年8月宣佈退出,只能在2019年才能正式啓動退出程序,再過一年才能生效。換句話說,美國現還在該協定中,受協定約束。2018年3月,美國通過的財政預算中,撥款1.40億美元給全球環境基金(Global Environment Facility,GEF),繼續承擔協定中的義務。這個數字只比前兩年的數字低700萬美元。美國國會還保證2019年撥款水平不會低於此

第二個是退出《維也納外交關係公約》的附屬《關於強制解決爭端之任擇議定書》。注意,這不是退出公約本身,而是一個「任擇性」(Optional)的文件。

巴勒斯坦指責美國把駐以色列大使館搬到耶路撒冷,並根據《維也納外交關係公約》的第三條第一款「使館之職務如下:(a)在接受國中代表派遣國」告到IJC。它認為,「在接受國中」(in receiving State)意味著使館必須在該國的領土上;它又根據聯合國大會1947年181號決議,認爲耶路撒冷應該是一個「由聯合國監管的國際城市」。這個案件美國很容易贏:巴勒斯坦是否國際法庭認可的國家存疑;聯合國安理會一系列決議都把大使館所在的「西耶路撒冷」撇除出相關決議涉及的地理範圍。這種情況下,美國選擇退出《任擇議定書》,是對國際多邊體系的藐視。這是筆者不支持的,但同樣不能視為違反國際法。因爲《任擇議定書》雖沒有退出條款,但並不等於國家加入之後就不能退出,否則會導致很荒謬的結果。

一、條約如無關於其終止之規定,亦無關於廢止或退出之規定,不得廢止或退出,除非:(A)經確定當事國原意為容許有廢止或退出之可能;或(B)由條約之性質可認為含有廢止或退出之權利。二、當事國應將其依第一項廢止或退出條約之意思至遲於十二個月以前通知之。

《維也納條約法公約》第56條〈廢止或退出並無關於終止、廢止或退出規定之條約〉

類似《關於強制解決爭端之任擇議定書》這種不需要負上特定義務的條約,屬於退出最自由的一種,即屬於以上的B項。從該附件名稱中的「任擇」(Optional)也可以得出這個結論。美國退出甚至不需要提早12個月通知。

第三,美國退出《伊朗核協議》(聯合全面行動計劃,Joint Comprehensive Plan of Action)。在筆者看來,在各種退群行動中,美國退出這份協議是最不具備國際法基礎的。但也不排除美國可以用國内法的觀點加以辯解。比如在美國法律體系中,協議不是「條約」,甚至算不上「行政命令」,只是沒有法律約束力的政治性文件。美國也可用伊朗「違反協議」作爲退出的理由。筆者認爲,這些理由的正當性極具爭議,即便能用美國國内法解釋得通,在國際法上也面臨不少困難,這毫無疑問損害美國的信譽和軟實力。

從美國立國開始,美國政府簽署條約,必須經過國會批准才能確認為法律意義上的「條約」,否則只是「政策」。一開始國際社會很不習慣這種作風,但久而久之,這也成了很多國家跟隨的慣例。中國簽署了《國際人權公約》現在還沒有提交人大審批,因此至今不遵守公約,也是一個例子。

無論如何,對於退出多邊條約而言,特朗普的做法不值得鼓勵,但以國際法的目光,也不能說嚴重背離了國際實踐。

對所有聯合國組織來説,美國都是第一大的資金貢獻者,可以說,沒有美國的支持就都運行不下去。

對所有聯合國組織來説,美國都是第一大的資金貢獻者,可以說,沒有美國的支持就都運行不下去。攝:John Moore/Getty Images

退出國際組織

美國「退群」的第三種表現是退出國際組織。這裡的例子包括:退出聯合國教科文組織(UN Educational, Scientific and Cultural Organization)、退出聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council)、退出萬國郵聯(三者都隸屬聯合國)等。當然,特朗普還曾威脅退出北約、退出世貿組織等。

在國際法來説,退出這些組織都沒有問題。事實上,美國以前都曾退出(1984)又重新加入過教科文組織(2003);人權理事會在2006年取代人權委員會成立後,美國拒絕加入,2009年才改變主意。

特朗普退出這些組織的背後有兩個關鍵字:一個是錢,一個是「話事權」。歸根究柢,就是美國付出的代價能否與得到的權益相稱的問題。

人權理事會與教科文組織的資金來源有兩類:一是聯合國的撥款,二是成員國的額外自願捐獻。在聯合國撥款部分,美國一國就占其總經費的22%,中國則不到8%。在自願額外捐獻方面,美國更積極,如2017年,美國對人權理事會的捐獻是2000萬美元,中國捐款為10萬美元。同理,對所有聯合國組織來説,美國都是第一大的資金貢獻者,可以說,沒有美國的支持就運作艱難。

但在聯合國「國與國之間無論大小一律平等」的原則下,美國和其他國家一樣都只有一票。在聯合國安理會中,美國擁有否決權,情況會好一些。但由於中俄也都有否決權,美國也無法順利推進自己的議程。

在沒有否決權的組織中,基於會員產生方式的配額、選舉制度、及「一國一票」的投票制度,美國經常是吃虧的一方。

比如人權理事會的成員國是配額制,每個地區都有固定配額。其中歐美發達國家配額只有7席,比例不足15%。不少人權狀況惡劣的國家都紛紛通過配額制加「選舉」進入理事會。又由於沒有「一票否決制」,人權惡劣的國家得以拉幫結派,把初衷為推廣人權的組織,變為宣傳「人權標準應因國而異」的組織,也成爲反美和反以色列的工具(當然,以色列的人權狀況也不見得好)。

這些機構改革困難,而且往往越改越糟糕。比如2006年從人權委員會改到人權理事會,西方發達國家的名額反而更少,這當然是因爲改革也需要各國投票之故。

萬國郵聯

美國最近退出的萬國郵聯也是類似道理,雖然這不太涉及撥款的問題。其實,萬國郵聯是美國最早倡導成立的組織(1863年),對美國提升國際影響力有很強的歷史象徵意義,退出實屬無奈之擧。

萬國郵聯和近年來很多國際組織一樣都遠離了公平公義的原則。在原先的《伯爾尼協議》中,為了公平起見,在假定兩國之間郵出與郵入流量大致相同的前提下,規定寄件人只需買寄出國郵費即可。1965年,有國家抱怨,若兩國之間一方寄出郵件的數量遠遠大於另一方,寄出郵件多的一方佔便宜(因為獲得郵費更多),原先處理就不公平了。於是又規定,各國有權收「終端費」(terminal due)以抵銷差別,其初衷同樣是為了「更公平」。

可是,這時萬國郵聯為了「公義」原則,決定把國家分出若干等級,富裕國家只能收低的終端費,貧窮國家可收取高的終端費,目的是幫助貧窮國家發展郵政。在制定等級時,中國還很貧窮,於是按發展中國家標準。這樣中國寄到美國等國的郵件只收極低終端費,遠不足以支付郵件到達美國後,美國郵政分撿送抵的費用,同時美國寄到中國卻要收高終端費。

這本來是善意的初衷。問題是,萬國郵聯的等級劃分幾乎一成不變,完全與經濟發展脫節。進入21世紀,兩個變化令不公平的問題迅速嚴重。第一,中國經濟增長極快,成為世界第二大國,物流業又極發達,根本沒有「扶助發展」的必要,但中國依然是「發展中國家」。第二,郵遞業務從傳統的需求變成了跨國電子商務,中國商家利用低廉的運費,在網上購物中獲得極大的競爭優勢,變成電商之間的「不公平、不公義」的競爭。 它對美國的傷害是雙重的:第一,美國郵政負擔龐大的損失;第二,在美國電子商務市場的競爭中,幫助中國賣家趕盡殺絕美國賣家。換言之,美國郵政用美國納稅人的錢,補貼中國賣家,打趴美國賣家。

美國有兩種辦法。第一,可以在萬國郵聯提出修改動議。但萬國郵聯也是「一國一票」,在發展中國家眾多的情況下,要通過對「發展中國家」不利的修改極為困難。此外,程序冗長;即便成功,改動幅度也只是聊勝於無,最後還得等幾年的過渡期才能生效。第二,和中國簽訂雙邊協議,但2011年的雙邊協議同樣糟糕,因爲中國拿著萬國郵聯的協議作為談判的基礎和籌碼,美國面臨談不攏就只能繼續用萬國郵聯協議的困局。

可見,在萬國郵聯的限制下,除非像特朗普這樣橫下心來退出萬國郵聯,否則沒有可能得到公平公義的結果。

世貿組織也是特朗普經常威脅退出的「群」,理由同上。2008年多哈會談破裂後,規則修改完全停頓,美國也很難把中國剔出「發展中國家」的分類。美國如果不發動貿易戰,就只能退出世貿。

特朗普在威脅退出北約時,不是爲了退出北約,而是認爲北約其他國家的軍費開支不夠,美國吃虧了。

特朗川普在威脅退出北約時,不是爲了退出北約,而是認爲北約其他國家的軍費開支不夠,美國吃虧了。攝:Brendan Smialowski/AFP via Getty Images

爲了重新入群的退群

按照「退群」的目的,美國各類退群事件可以分為兩類:政治目的、經濟目的(也有兼而有之)。

因政治性目的所退的群,特朗普通常不打算重新加入。雖然他退群有很強的「回滾」奧巴馬遺產的動機,但也要看到,類似的「退群」並無脫離傳統共和黨思維。

比如,美國以前曾退出過人權理事會與教科文組織。與退出《巴黎氣候協議》類似,小布殊也退出過《京都氣候議定書》(Kyoto Protocol);與退出《中程導彈協議》類似,小布殊也退出過雙邊的《反彈道導彈條約》(Anti-Ballistic Missile Treaty)(2002)。共和黨一向對伊朗核協議不滿,換一個共和黨總統,即便不直接退出,也必然用總統的權力「刁難」之而要求改變。

在經濟性目的方面,雖然特朗普退群行動頻繁,但與其說他是想真正退群,還不如說想通過威脅退群和直接退群獲得更好的條件,有時甚至僅為了塑造其「守承諾」的形象。 比如特朗普在威脅退出北約時,不是爲了退出北約,而是認爲北約其他國家的軍費開支不夠,美國吃虧了。美國現在還想在中東組建「中東北約」,可見並非一味反對「群」。美國在退出TPP後,又放聲可以考慮重新加入,不過要重新談判。

從剛剛重新簽訂的《美墨加協議》(United States–Mexico–Canada Agreement,USMCA)則可以看出,特朗普的要價也不是那麽高。媒體把USMCA視爲《北美自由貿易協議》(NAFTA)的升級版:因爲除了奶業與汽車業的小幅改進外,兩者的實質差別實在不大;更早前簽訂的《美韓貿易協議》同樣也只有小幅的改動。

特朗普主張「美國主權」,反多邊主義,尤其是反對多邊主義中的仲裁制度。但從USMCA看,特朗普也不一味抗拒國際仲裁:在加拿大的堅持下,仲裁制度仍然保留下來了。由此可見,在經濟性的議題上,川普退出的多是實質性的義務,反對國際仲裁不無妥協的空間,底線不是那麽高不可攀。

但在政治問題上則相反,特朗普堅決反對仲裁制度,卻不太反對實質性義務。比如在退出《關於強制解決爭端之任擇議定書》的時候,美國強調會繼續遵守《維也納外交問題公約》,只是不再承擔解決爭端的程序而已。這其實也和共和黨的態度沒多大差別:在《聯合國海洋法公約》上,共和黨的里根(雷根)總統簽字,卻沒有提交國會批准。重要的原因之一是共和黨議員反對當中的仲裁方式。此後美國不斷宣稱自己將主動遵守海洋法公約,但不承擔被仲裁的義務。

否定之否定般的演變?

現在的國際格局的變化,也是特朗普在「退群」問題上,不得不走得更遠的原因。

全球化不是新鮮事。一般認爲1492年是全球化的開始。最近20多年,全球史興起,歷史學家更傾向把全球化的開端往前推。但我們現在一般討論的「全球化」,是一套自由主義話語體系下的「全球化」 ,更準確地說,應該是全球協作化,帶有強烈「協作」意味的多邊主義體系,即「建群」,正是這套話語的關鍵。

如果以此為標準,「全球化」其實並沒有很久的歷史。美國威爾遜(Woodrow Wilson)總統提出國際聯盟的構想不過是1910年代的事;羅斯福(Franklin D. Roosevelt)總統提出成立聯合國不過是1940年代的事;各類「泛」組織,包括北約、歐盟(及前身歐洲共同體)、東盟等都不過二戰後才出現;經濟的「全球化」,如果以WTO簽訂為標誌,更只有短短二十多年。

從國聯到聯合國再到世貿,這套自由主義的全球化體系都是美國一手主導打造的,威爾遜、羅斯福等人這麼做更多是出於理想。此外,國際關係學者也早有論證,多邊體系對頭號大國有好處。比較多邊體系和雙邊體系:雙邊體系單向地有利大國控制小國(通過談判實力不平衡);在多邊體系中,大國和小國、大國和大國之間也能互相約束。多邊體系對小國是最有利的,像美國這樣的最強國來說,固然會被規則所束縛,但若能主導制定規則打造多邊體系,是建立一個「全球秩序」的最好工具;對於有志逐鹿天下的次等強國,多邊體系卻是約束成分更多。因此,如果要打造「全球秩序」,多邊體系依然對美國最有利。

美國共和黨人雖然一般沒有那麽強烈的「全球秩序」情結,但「山巔之城」的模範情結不比民主黨小。「多邊體系」對他們來説,是「拉幫結派『對抗』敵人」的工具,而非把「敵人」也拉進來,限制「敵人」的工具。

很多人認爲特朗普「退群」是倒退,即使它不能被回滾,放在更長的歷史角度中,也未必不是「否定之否定」式的演變的必經階段。

在「退群」上,特朗普比其他共和黨總統叫得更大聲,令人認爲他在「退群」上走得更遠。這與特朗普的個人性格和理念有關,特朗普喜歡高調,強調「美國優先」,否認共同價值與共同利益,也對打造新的全球秩序毫無興趣,「山巔之城」情結欠奉,道德形象對他來説也重要。很自然,「多邊體系」對他來説更遠不如雙邊體系了;「退群」也更沒有顧忌。

儘管如此,以上例子均說明,特朗普所退的「群」,以前的共和黨總統大多都做過。因此,過於強調特朗普的「退群」的嚴重性和獨特性,也是錯誤的。以上例子同樣說明,現在的國際格局的變化,也是特朗普在「退群」問題上,不得不走得更遠的原因。比如,最新退出的《中程導彈協議》(儘管不是退群),美國的論點之一,同樣也因爲協議沒有把中國也包括進去,已經不合時宜。

回過頭看,特朗普走得並非這麽遠。它沒有破壞國際法,沒有破壞國際交往準則。它代表一種新的潮流,但未必到了難以回滾的程度。再説遠些,「全球化」到底是人類歷史的必然趨勢,還是只是一個周期的一部分,其實誰也無法下定論。很多人認爲特朗普「退群」是倒退,即使它不能被回滾,放在更長的歷史角度中,也未必不是「否定之否定」式的演變的必經階段。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,關注美國政治、領土領海爭議、東海與南海史等)

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