廣場

檔案解密:東大嶼填海,是個「隔世還魂」的計畫

2018年胡應湘出席「團結香港基金」的會議公開支持萬億東大嶼都會計劃,在某種意義完成了他自己的野望。


胡應湘於1987年提出的「西部海港——大嶼山戰略發展計劃」。 圖:本土研究社
胡應湘於1987年提出的「西部海港——大嶼山戰略發展計劃」。 圖:本土研究社

【編者按】香港特首林鄭月娥在施政報告中提出大手筆的填海計畫,但香港NGO「香港前途研究計劃」通過檔案查閱、解讀,發現早在1980年代就有發展商向港府提出在東大嶼一帶填海開發的計畫,但這項計畫後因種種原因沒有推進。

鑑往知來,當時的計畫和今日政府的構想有什麼不同?東大嶼填海計畫今時今日為什麼「鹹魚翻生」?檔案的解讀,具有高度的參照價值。

下文原刊於「香港前途研究計劃」成員陳劍青Facebook專頁,題為《密室逼宮:解密隔世還魂的東大嶼填海》端傳媒獲授權轉載。

「香港前途研究計劃」研究團隊正在英國國家檔案館 (The National Archives)中,查閱幾份近月解封檔案,內容揭示了80年代中後期東大嶼一帶首個發展商主導的大規模填海構思及當中角力。或許公眾曾在當年報章聽過相關填海計劃,卻未必了解箇中發展商與官方的微妙互動、填海計劃中的細節規劃考慮,與及為何最後無疾而終。這對理解現今東大嶼都會的規劃決策與「鹹魚翻生」有重大參考價值。

根據檔案紀錄,合和(實業有限公司)主席胡應湘於1986年開始較明確提出,希望在現時東大嶼中部水域進行大規模填海,作為未來香港新國際機場及大型貨櫃碼頭的選址。這個被形容為「不容錯過的世紀最大工程」、或又名「胡應湘之野望」 (Gordon Wu's Grandiose Idea),與其後1987年行政局文件中另外兩個機場發展選項 (包括直接發展深圳機場及加強啟德機場) 鼎足而立。雖然計劃最終告催,但在當年曾引起政商界熾熱討論。

不像「明日大嶼」是由政府全資興建,當年胡應湘四出推銷,是以一種私人全資興建填海工程的方式:即發展商直接填海造地、興建機場、碼頭,那港英政府不需要將今天一開始就要投入萬億公帑開支,而最後再由政府以協議價錢購入。這建議得到當年港英政府、英國政商界甚至獲得英國商務部的垂青,牽涉商業利益不在話下,最吸引之處是政府一開始是沒有預付公共開支 (upfront public funding),可算是一場沒有入場費的世紀賭博。在檔案紀錄中,可見到英方與他洽談初步概念時,胡應湘反映並不介意大填海計劃可由英國工程公司獲得主要工程合約,形容胡的計劃對未來工程利益分配展示高度的靈活性(flexibility)。

解密檔案的書信之中,我們可反覆看到當年發展商是如何以三寸不爛之舌,穿梭中英港政商各界進行游說。當年胡應湘除了跟長江李嘉誠鮮有合作,提出了一個分別付出20%比80%的工程融資方案,胡應湘還到訪英美不斷與政商界人士會面,也不斷向英方聲稱此填海計劃已得到中國領導人 (包括趙紫陽、谷牧、許家囤等) 原則上支持,更會公開打小報告猜測港英官員對他的計劃態度保守的意圖。

在香港的土地規劃背後,可能發展商從來背後都是在玩著這套類似「龐氏騙局」的權力遊戲:向決策者說一些決策者支持換取更多支持,到最後可能他們連計劃細節也不清楚。

發展商的遊說如此落力(lobbying hard),連英國政府也害怕他如此積極向官方洽商與推銷,會製造出公眾以為英國政府希望逼使港英政府加速推行的錯誤印象,影響了香港當年[相對]的規劃自主,甚或有反效果 (counter-productive)。這是英國政府一直想避免的誤會,卻或許正是發展商想製造出來的情景,更有利夾著港英政府加速上馬。

2018年10月10日,香港行政長官林鄭月娥發表任內第二份施政報告,期中重點提及「明日大嶼」東大嶼發展方案。
2018年10月10日,香港行政長官林鄭月娥發表任內第二份施政報告,期中重點提及「明日大嶼」東大嶼發展方案。攝:Stanley Leung/端傳媒

對比起30年前,就算整個大型填海工程項目不用政府出資,規劃及財金官僚都會帶有一種必要的審慎,與今日林鄭對東大嶼隨口說「四、五千億走唔甩」的輕率態度不可同日而喻。檔案中顯示出,在英國商務部及港督都對計劃感樂觀時,時任香港財政司翟克誠 (Pier Jacobs) 卻提出技術質疑,包括:計劃過大 (too big for a single project)、資源過耗 (too demanding for resource)、不配合政府本身原有發展方向、佔用珍貴海域資源等 (胡則聲稱東大嶼一帶淺海及並無用途)、指胡低估了現實工程時間4.5年等,故此一系列的問題需要更多解釋,才能達至支持與否的結論。

當年鍾逸傑 (Akers-Jones),甚或有其他政府官員都提出意見,會認為政府不應開了綠燈,然後才發覺令納稅人「上了賊船」(We would certainly not be thanked for giving the green light and then finding ourselves holding the baby at a cost to taxpayers of billions of dollars.)。最後港英責成一個專責小組進行深入研究,與當今特區政府先有結論,再研究「可行性」的決策模式有莫大出入。(不過...林鄭不是那個官僚系統訓練出來的嗎?)

當年胡應湘更曾向港督提議一個相當粗暴的建議:「捉哂班政府規劃師入密室,直到他們達至結論才放人,然後由港督立即主理開始計劃。」(All the Hong Kong Government planners should be locked in a room until they were agreed on what should happen) 。當年港督衛奕信則霸氣回應,「可能港英可以專制,但絕對不能這樣做!」(autocratic as Hong Kong might be, this was not possible!) ,更進一步指出政府是要詳情審慎處理各種方案的。而今天淪為「妹仔」的林鄭月娥,她又有沒有政治本錢,敢不敢像衛奕信般向既得利益者說不? 今天已被權貴把持的特區政府,30年前一場沒有發生「密室逼宮」是否已正式上演? 這個世紀迷團可能要待30年後的解密檔案(如有),才能正式解開當中如何交易。

到了2018年,常將「時不予我」掛在口邊的胡應湘,出席團結香港基金的會議公開支持萬億東大嶼都會計劃,在某種意義完成了他自己的野望。雖然今天的計劃內容已經滄海桑田:財政取態愈益輕率、融資變了市民付賬、發展承諾不再一樣、規模比之前更大更貴,亦惹來全城震怒,但這個由董建華及既得利益集團牽頭,成功游說施政報告抄襲及跟從建議,可能與30年前在明在暗四出游說的策略並無分別,只是今日市民經歷一次又一次的大白象工程超支騙局、填海解決問題的神話破滅,想法再沒那麼容易被藝人及政治公關操弄,愈來愈懂看穿整個東大嶼填海利益結構的真象,讓大型填海計劃再不是理所當然的提款機。

如果你喜歡,就分享給更多人吧