2005年2月，王蓉受邀成為財政部專家，參與設計「農村義務教育經費保障機制改革」，這便是中國免費義務教育背後的財政支持制度。2005年末，距離她離開甘肅項目不足一年時間，國務院出台政策，逐步在農村和城市地區實施真正免費的義務教育政策，王蓉曾見證其中一些關鍵的政策細節的討論與打磨。

又過了一年，《義務教育法》修訂。義務教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。

多年努力之下，「中國終於實現了真正的免費義務教育，」王蓉至今難忘當時那股自豪與鼓舞的情緒。

《義務教育法》修訂的同一年，由王蓉擔任創建所長的北京大學中國教育財政科學研究所和世界銀行（World Bank）合辦了一場學術會議，這本是一個向國際傳達中國義務教育制度設計和成果的重要平台，幾番演講與討論下來，不少頂尖學者和政策制定參與者都向中國投來讚許的目光。

會後，時任世界銀行高級教育經濟學家的學者路易斯·克勞奇（Luis Crouch）給王蓉寫了一封郵件，稱他有一篇「不被世界銀行允許發表的論文」，希望能與王蓉分享。

那篇論文宛如「一盆冷水澆下來」。當時整個世界的主流話語體系都是「School for Free」，王蓉多年從事教育財政研究，亦對免費公立教育充滿信念，而克勞奇的觀點，卻觸及了她從未想到的另一面。

簡單來說，克勞奇反對實施免費教育。

克勞奇在那篇名為《學校收費、自願捐助和教育發展：一種可能的立場》（School Fees, Voluntary Contributions, and Educational Development: A possible position） 的論文中寫道，國際機構的如此倡導，導致發展中國家「誤以為免費教育是萬靈藥」，卻「忽略了處理免費政策下人們的期望的複雜性」。

免費意味着標準化的公共供給。在實證研究的基礎上，克勞奇發現，社會中富裕的那群人會離開公立學校，也帶走公共教育預算的政治支持。長此以往，公立學校越來越差，成為「低劣的代名詞」，成為「窮人最後的避難所」，「並且窮人將受困其中。」

當時，王蓉對克勞奇的觀點大感震驚，強辯幾句，稱國家與制度背景不同，中國的公共預算背後的政治機制與其他地方不同，不似其他民主國家，人們離開公立學校便會帶走選票。另外，中國的貧富差距不大，不應如此悲觀。

他們沒有說服彼此。「讓我們拭目以待。」最後，王蓉給克勞奇的回信中這樣寫道。

但僅僅過了幾年，王蓉便驚覺中國的現實情況愈發像克勞奇描述的那樣。2010年，中國超越日本，成為世界第二大經濟體，佔全球經濟增長的三分之一，八億多人擺脱貧困，與90年代「窮國辦教育」的官方話語主張已大不相同。但隨着人們收入差距的不斷增大，部分地區的公立教育式微，越來越多的資源湧向私立教育（或稱民辦教育）。一線城市的私立學校動輒就是六位數的天價學費，各類校外補習機構更佔據了學生與家長的大量課餘時間。近年的統計數字便是例證，譬如，2015年上海中考成績排名前十的學校全部是私立學校，無一所是公立。同樣的情況還發生在浙江、江蘇、廣東、雲南等很多地方。

而隨之加劇的，是整個社會對於教育的焦慮。許多公立學校的成績連所在地的平均分數都達不到，而就算私立學校競爭激烈、學費昂貴，學生和家長仍然擠破頭。「公辦學校淪為『雞肋』，陷入尷尬境地。」社交媒體上時有控訴，公立與私立教育兩極化的發展趨勢，讓寒門子弟再難有出頭之日，社會階層日益固化——到底是教育改變了社會，還是社會改變了教育？

「作為一個學者，你不能去撒謊，不能意識到了問題卻假裝沒有發生。」王蓉將克勞奇的文章翻譯成中文，在學術圈內傳閲，期望在從上至下倡導推行免費教育的熱潮中，引起一些逆流的嚴肅討論。2017年，她發表論文《直面我國的「教育拉丁美洲化」挑戰》，指中國會出現巴西等拉丁美洲國家的極端教育不公平格局，一時間在輿論中引發軒然大波。

王蓉意識到，原來普通中國人對教育的焦慮、糾結和不滿，「已經快要到了爆發的程度」，而「政府的話語系統還停留在很多年以前」。

她想要把這種焦慮的來龍去脈搞清楚。2017年，她與同事們在中國29個省份353個縣共計四萬餘戶家庭中進行調查、統計，並調研中國多種類型的教學機構，在2018年夏天出版《中國教育新業態發展報告》。試圖以數字來回答，教育的供需矛盾和根本癥結所在。

在和端傳媒記者的採訪中，王蓉形容「這是一個為期十餘年的故事」。回溯她對於免費教育政策的參與、研究與反思，她引用了克勞奇那篇論文中讓她久久難忘的一句話：

「制定有關收費的政策，意味着觸碰一個極端複雜的體系，而採用簡單的政策去觸碰複雜的體系，則有可能產生意想不到的結果。」

下面是端傳媒與王蓉教授的訪談摘錄。

高收入群體逃離公立學校，進入民辦學校

端傳媒（以下簡稱「端」）：您所談的中國「教育拉丁美洲化」，具體是指什麼呢？

王蓉（以下簡稱「王」）：教育的「拉丁美洲化」是指這樣一種教育格局：就是在人口收入差距顯著的社會中，大量中高等收入的家長可能逃離公共教育體系而在私立部門中尋求更高水準的服務，公立教育特別是基礎教育階段的公立學校逐漸成為低劣質量機構的「代名詞」。

如果社會中高層次教育的好學校傳統上都是公立教育，如精英型的公立大學，且政府對這些機構採取高補貼或免費的政策，如巴西，這就會導致一種極端的、切實難以打破的教育不公平格局：社會中的優勢群體在私立中小學接受優質教育，從而得到優質低價的高等教育服務及其背後的高額的公共財政補貼；與此同時，弱勢群體接受着較低質量的基礎教育服務，難以在獲得精英型高等教育機會的競爭中取勝，階層固化難以打破。

世界銀行前經濟學家Luis Crouch提出，在收入差距急劇拉大的社會中，免學費政策可能和「教育的拉丁美洲化」問題存在聯動關係，即免學費政策導致的標準化、規範化的公共供給，導致有差異需求的中高收入家庭離開公立教育體系，而在私立學校就學。這一假設促使我們不得不反思過去十餘年的教育財政政策。

端：一直以來的中國教育財政政策是怎樣的呢？

王：過去一段時期內，教育公共政策在中央層面、在基礎教育學段，總的來說以弱勢群體為優先考慮的對象，以保障這一人群的基本公共服務供給為制定政策的出發點。在弱勢群體「上不了學」、「上不起學」的供需矛盾突出時，其他社會人群不會對總體以公平和平等為價值觀取向的教育公共政策提出異議，政策的社會共識易於達成。

然而，在居民收入水平顯著提高、居民收入差距拉大的背景下，教育選擇自由將成為很高比例的較高收入家庭的一種重要的公共政策訴求。

容讓這種訴求而維繫或者鼓勵相應的教育供給主體發展，不可否認其可能在某些情況下會損害教育平等，使得低收入群體與中高收入家庭子女受教育的質量越拉越大。而如果為了維繫教育平等、拒絕容讓這種訴求，則將直接影響中高收入家庭對高質量、個性化的教育的需求的滿足。

我想這個問題觸碰到了中國人的焦慮。但是政府的話語系統還停留在很多年以前，沒有想到城市人群對教育的糾結、焦慮，對政策的不滿，已經到了爆發的程度。

高收入群體逃離公立學校，進入民辦學校，就會出現公立學校的惡性循環，民辦學校的良性循環。

端：怎樣解讀這樣的焦慮和不滿呢？

王：2017年下半年有個機緣。西南財經大學的教授甘黎，既是我的學兄，又是中國家庭金融調查的負責人。（編注：由甘黎和其團隊進行的中國家庭金融調查在全國範圍內的蒐集樣本，旨在評估14億中國人的財富、住房、土地和金融行為等。甘黎曾在2012年指出中國成為世界上最不公平的國家之一，他的調查數據顯示，中國的基尼係數達到0.61，遠超過國際警戒線0.4。全國1%的人掌控超過25%的財富，同時，有4.3億人正掙扎在貧困線下。） 他們正在尋求合作伙伴，我們一拍即合，說做一個中國教育財政家庭調查，把家庭的教育負擔、教育選擇徹徹底底地搞清楚，這樣我們就有數據可以說話了。

合作很順利。2017年11月份我們拿到了數據，大家開始加班加點進行分析。在2018年出版的《中國教育新業態發展報告》中，有一章叫《民辦基礎教育學校在服務於誰？》，回答我提出來的「教育拉丁美洲化」的問題，也驗證了我當初的一個判斷，在中國，義務教育階段的民辦學校，基本上是服務於中高收入家庭，而一線城市的孩子進入民辦學校的比例遠遠高於其他地區。

高收入群體逃離公立學校，進入民辦學校，就會出現公立學校的惡性循環，民辦學校的良性循環。因為民辦學校目前在收費、生源錄取方面，有相當高的自主權，一些民辦初中、小學一年學費二十幾萬（人民幣），孩子又是千挑萬選的，生源好，收費高，有力量把好的校長和老師全部挖過來，形成良性循環。而公立學校，如果著名公立學校的校長都流失到民辦學校去，一個城市top 10、top 20的學校都是民辦的，面對這種情況我們應該怎麼辦？

公立教育，是不是也存在惡的一面？

端：那這種情況需要去遏制嗎？還是讓市場的力量發揮作用，任其發展？

王：我個人認為不能讓民辦和公辦的差距繼續拉大，一定要把公立學校辦好，因為公立學校的孩子是無處可去的老百姓。既然是這樣，不能讓老百姓眼睜睜看着自己孩子和社會優勢群體所受的教育質量差距那麼大。這是基礎教育啊，我覺得太不公平了。

但是我們內部有很多爭論。同事說，王老師，你是不是過於理想化了？你沒有看到怎麼改善公立學校的治理，而是把眼光放在怎樣克制民辦學校的自主性。年輕的同事質疑我，說我只看到了一年二十幾萬的私立學校學費，卻沒看到家長為了進入好的公立學校，要買幾千萬的學區房——公立教育系統是不是也存在惡的一面？

一些悲觀的同事認為，中國的公立教育系統，從來就不公平。在很多地方，教育的均衡流於形式。譬如北京的景山學校、實驗二小，從來都是為elite class（精英階層）服務的，只不過elite在不同社會階段有不同的界定。在這樣的情況下，學區房的情況愈演愈烈。以前老百姓是沒有辦法用錢去擇校，是用權去擇校。自從有了用錢擇校，「學區房」的現象就愈演愈烈，成為泛社會化的焦慮。

但我覺得，還是要把公立教育系統辦好，這是政府的責任。應該增加公立教育的財政投入，讓只能上公立學校的老百姓覺得，我和社會優勢群體的教育差距在可忍耐的範圍內，而且上升渠道沒有被堵死。這是基本底線。

在這個基礎之上，我們再談公立教育系統之內的惡，和民辦學校帶來的負面影響，我覺得是第二層次的問題。

端：您傾向加強對民辦學校的規範？

王：我覺得對於民辦學校，多少需增加規範。例如，生源應該接受政府的統一規制。民辦學校如果辦得好，真本事不在挑生源，而在於同樣的孩子就是能比公辦學校教得好。

一旦允許肆無忌憚的挑生源的做法，就會造成社會的隔離。富人的孩子都上民辦，就成了社會化的篩選。誰家裏錢多，誰的家長是海歸，甚至爺爺奶奶必須是大學畢業生，才能進民辦學校，這不就造成了社會的隔離了嗎？在任何一個國家的教育系統裏，都是不能造成隔離的。我在強調這一點。

另外一個方面，教育新業態。在兩年之前，我都沒有意識到校外補習會在教育系統裏起到如此重要的作用。校外補習在我們教育現實之中的影響之大，實際上是倒逼了實體學校教和學的實踐，卻一直在我們的研究視野之外。此外還有互聯網+教育、教育科技創新、人工智能、大數據……還沒有進入我們教育財政、教育政策學者的範圍內。

「在任何一個國家的教育系統裏，都是不能造成隔離的。」

在研究了所謂的教育新業態，我更增加了焦慮感。這些新業態，校外補習機構、教育科技企業、民辦學校、國際學校，都有一些共同的特點。第一，基本上服務於優勢群體。像某個大型校外補習公司很明確地表示就是服務於前30%的孩子。無論是用成績還是家庭收入來衡量前30%，他們一直不停地挖掘這個人群的需求。那麼後面的70%的孩子呢？既沒那麼多錢交學費，又很難教，也很難去說marketing他們的成績。

所以你就看到，唉，市場的力量是無孔不入的，全部圍繞着有錢的、學習好的孩子，而這兩組人群也是高度重疊的。那其他的孩子怎麼辦？過去，市場力量沒有被釋放出來，現在充分釋放出來，更不得了了，會更進一步地加劇那些中上階層的孩子和普通孩子的差距。在這種情況下，繼續把公立學校辦好，才能夠讓社會的階層固化，可能來得緩一點。

中國是高度篩選型社會，每一步都在篩人

端：中國的基礎教育和高等教育之間，是不是也存在很大差距？

王：這是我的另一個主要觀點，基礎教育和高等教育之間的政策非常不協調。

高等教育不停地在用「雙一流」拔尖增長，佔領制高點。你看到政府的投入，就是拔尖、拔尖、拔尖。搞得高等教育院校之間的分化是非常劇烈的，大家開玩笑，好幾年以前農村的老大媽就都不問你孩子上不上大學，而是問你孩子上的是985嗎（編注：985是指全國最優秀的46所大學）？大家非常明白，現在上個普通大學都不頂用的，要上985。

高等教育院校之間的質量分化如此之劇烈，這個壓力一定會傳遞到基礎教育。壓力從什麼時候開始？從幼兒園就開始，不上好幼兒園，就上不了好小學；上不了好小學，就上不了好中學；上不了好中學，就上不了北大清華。在教育體系中，每一個學段都不會是孤立的。

我們的高等教育分化非常嚴重，普通高中分化非常嚴重。我們的普通高中和中等職業教育學校（簡稱中職）還有五五分成，相當於要把50%的孩子篩掉，不讓他們去上普通高中。而大家都知道，只有上了高中才能上好的大學，對吧？而中國是講究文憑的社會。

中國是高度篩選型社會，每一步都在篩人。被篩下來，就意味着絕緣，和上一層的優質教育就絕緣了。

端：您怎麼看現在國家倡導基礎教育減負？

王：我們政策之間的對話、協調，太成問題了。基礎教育和高等教育政策之間嚴重不協調，基礎教育卻整天講均衡、講減負，而高等教育的篩選性又那麼高，分化又那麼嚴重。這是政策的斷裂。

基礎教育講減負，後面有很大的推動力。有很多政策制定者，包括我們學者，是非常真誠地認為，中國基礎教育中教和學的理念不符合世界的潮流，不符合未來工作的需求，是真誠地想要改革的。

但是，制度因素導致了我們的焦慮。我對社會上所有說中國家長不行之類的言辭，我都非常的憤怒。是制度造成了我們的焦慮，要是不生活在這樣的制度之下，我們不會這麼焦慮。

最根本是社會制度，不是教育制度

端：國外的情況是怎樣的？

王：國內談很多是芬蘭，北歐國家，世界上最好的免費教育。但芬蘭才多少人口？600萬，只相當於我們的一個區。不僅國家很小，對人的價值的認識都和我們不一樣。在芬蘭，可能每一個孩子都是珍貴的；中國卻沒有辦法。

這是社會制度來決定的。最根本是社會制度，不是教育制度。

美國雖也是教育高度不平等的國家，社會貧富差距很大。我對所有推崇美國教育的人都有質疑，美國有亮點，但問題不比我們少。美國存在的一部分精英型私立學校，哈佛有「legacy admission」（傳承錄取），社會最優勢的群體不和其他群體在一個平台上競爭。不好的地方在於，他們生來就有「privilege」(特權)；好處在於大家早就知道不是一個軌道了。

但是美國給你多次受教育的機會，不會因為一次就否定你。在美國，選擇很多。美國最應該讓我們學習的是高等教育的多元化，有常春藤、文理學院、州立大學，多元化，甚至不同學校代表不同的價值觀取向。而在中國，只有北大清華，全民都在競爭一個塔尖，該有多麼焦慮。

如果中國不是篩選型國家，那教育不會如此充滿焦慮。不僅是篩選，還有由誰來篩選的問題。美國的多元化後面是有不同的手在篩選，也分散了社會的焦慮；而中國就是政府一隻手來篩選，非常糟糕。

制度因素導致了我們的焦慮。

端：那麼，教育究竟是上升的工具，還是階級固化的幫兇？

王：這是一個古老的、經典的爭論。從有教育開始，就有這樣的爭論：教育是幫兇還是彌合劑？

在中國，我們很克制自己，不願意打上標籤，克制自己在意識形態上鮮明的立場。在美國，會說這個學者偏自由派，那個偏保守派，我畢業於伯克利，我的導師非常驕傲地說自己是自由派的。如果鮮明的話，我們可以爭論，爭論得更清晰，這實際上有助於社會去釐清某些基本認識，但是到目前為止在中國還沒有發生。

只能說我現在願意放下所有的羞澀，去說我就是公立教育的信奉者，我就是堅持說要把公立教育辦好。我認為教育必須具有促進公平的功能，為此認為公共政策是具有能動性的，政策不是一個「judgmental」的判斷，而是具有能動的。我覺得還是可為的。

端：那您現在還是否支持免費的義務教育呢？

王：我依然支持免費義務教育，但不支持簡單化的免費義務教育。

舉個例子。2005年，我參加免費義務教育政策設計時，曾看到美國的經驗。美國各個州在19世紀下半頁就開始實施免費義務教育了，但當時有一個訴訟案，是關於學生在學校裏，有一些個性化的教育需求，譬如要上鋼琴課、芭蕾課，那麼這個錢，是要由納稅人全體來分擔，還是有額外需求的家庭自己掏錢？

因此，相應的制度設計需要是非常細緻的，是免費的沒錯，但在免費基礎上，要理清哪些是基本服務，是所有公民都可以享受、也有義務要接受的，還有哪些是個性化的需求，是要個人掏錢的。

免費的義務教育下面需要更加精細的制度設計。而我們呢，一直沒有做到精細。我甚至覺得有時是有意不去做到。譬如有時去地方考察，當地政府官員告訴我們這是當地最好的公立小學，很誇張，有琴房、有舞蹈教室，有各種先進的設施，它的公共財政投入遠高於其他公立學校，但這是為當地有錢、有權階層服務的公立校。另外，大家總說學校亂收費，也是因為家長和學校雙方在提供個性化服務的時候，有一些負面的事情發生。因此，我們的精細化制度設計還比較落後。

端：那您談到的公立教育辦「好」，「好」究竟指的是什麼？是追上私立校的水平，就叫做「好」嗎？

王：不是的。之前有一個講座是關於上海「新優質學校」建設的，所謂「新優質學校」，就是家門口的好學校，讓每一個家門口的公立學校都優質，並且在育人觀念上回歸到教育本原，同時關注到每一個學生的差異發展。我覺得「好」，是有多維定義的，不只是考試分數好，就是好，要促使學生、學校的考評機制發生改變，那麼背後依然是整個社會的發展。