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貿易戰何以戛然而止?美國派系分歧與中美場外過招

值得指出的是,貿易戰之所以這麽快就落幕,還在於雙方都有盡快結束的願望。在貿易戰中,雙方都添加入「場外招數」以逼對方就範。


中美兩國在華盛頓舉行第二輪貿易談判後發表聯合聲明,顯示「中方將大量增加自美購買商品和服務」,其中包括美國農產品、石油和清潔能源、高科技產品;未來15年,中國預計將進口24萬億美元商品。 攝:AFP/Getty Images
中美兩國在華盛頓舉行第二輪貿易談判後發表聯合聲明,顯示「中方將大量增加自美購買商品和服務」,其中包括美國農產品、石油和清潔能源、高科技產品;未來15年,中國預計將進口24萬億美元商品。 攝:AFP/Getty Images

過去兩週,中美貿易戰這場年度大戲可謂精彩紛沓。先是美國傳出消息,中國副總理劉鶴會於近期赴美討論貿易問題,但中國不置可否,只確認副商務部長兼談判副代表王受文已經在10日赴美進行前期磋商。接着美國放風,劉鶴可能「沒有這麼快來了」,因爲美國將在國會就對中國500億美元商品的徵稅名單聽證,「忙不過來」。於是,劉鶴來還是不來成爲羅生門。雙方又在其他方面展開心理戰,美國調查華爲是否違反伊朗協議;中國則在海關全面檢查美國農產品,減少進口美國大豆的同時又緊急下令在東北種植大豆。

到了5月13日,美國總統特朗普(川普)突然發推特說,美國對中興通訊的制裁(七年內禁止美國公司與中興交易),令「中國流失太多工作崗位」,自己正在和中國國家主席習近平一起共同努力「為中興提供一種快速恢復業務的途徑」,並已經命令商務部「重新考慮」對中興的制裁令。隨後又發推特說「貿易問題會解決」。這個從「美國優先」一下子變成「中國優先」的表態,在美國政壇一下子掀起軒然大波。在特朗普表態之後,中國就立即以「導致豬肉價格上漲」為藉口,取消對美國高粱的「雙反」(反傾銷、反補貼)調查,同時宣布劉鶴帶團赴美進行四天談判。

劉鶴在5月16日先拜會了美國「親中派」的代表人物基辛格(季辛吉),已為中美和解定調。翌日,劉鶴上午與財長姆努欽(梅努欽)會面;下午獲總統特朗普接見,據說時間從原定15分鐘延長到45分鐘,連副總統彭斯等一眾高官也一同與會。這種高規格的接待,與先前劉鶴第一次訪美被特朗普拒絕接見,實在是天壤之別。美國報章刊登中國提出解決「2000億美元貿易逆差」的方案,但中國外交部否認。18日,談判完畢。中國率先發布短消息,形容會談是「積極的、建設性的、富有成果的。」19日,雙方公布《中美就經貿磋商發表聯合聲明》。雖然雙方在具體細節上還有待進一步商討,但中方劉鶴稱「貿易戰不打了」,美方姆努欽也稱「貿易戰暫停」。雙方談判團的負責人如此表態,預示以後的細節與具體安排都是事務性的,中美貿易戰危機可以告一段落。中國隨即發出大量新聞稿,為「中美雙贏」「帶節奏」。

從兩個星期前,雙方在北京第一輪談判的不歡而散,到華盛頓第二輪談判就戲劇性地達成協議,當中發生了什麼還尚待解密。聯合聲明沒有具體條款,但與美國早前在北京談判時提出的美方草案《平衡中美貿易關係》相對比,可以大致推測出雙方的讓步。結合前後事件大致可以構建當中的邏輯。

美國貿易談判三派系:重商主義派、全球派、經濟鷹派

筆者曾論述,美國的貿易戰訴求由三個派別混雜而成。第一是特朗普的重商主義,關注的是減少中美貿易逆差、促進製造業回流,以及保護「核心選民」(即農民)利益不受侵犯。在《平衡中美貿易關係》草案中,第一條(兩年內減少2000億美元的貿易逆差)、第五條(非關鍵部門關稅降到與美國對等,取消特定的非關稅壁壘),以及第七條(改善對美國農產品市場准入)等都是特朗普一派的訴求。

「重商主義派」的訴求最「民粹」,特朗普提出的2000億美元的指標更是「不可能的任務」,也與自由市場經濟的運作格格不入。然而,特朗普是總統,「貿易逆差」又被他根深蒂固地視為非解決不可的「不公平」,他的訴求是硬指標。中國一向行重商主義,原先對特朗普的要求得過且過,「百日計劃」與所謂「2500億合作意向」不是杯水車薪就是華而不實。想不到特朗普不受「糊弄」,還層層加碼,令中國大感頭痛。不過中國也明白,一來對美國保持龐大的貿易順差於情於理都不合,也必然不可持續;二來,特朗普的要求不滿足,只會讓他繼續加碼,於是中國要盡量讓步。

第二是華爾街的「全球派」,其關注的是開放中國投資與服務業市場。出身華爾街的財長姆努欽與商業部長羅斯都是這派的代表。他們背後還有一大批美國跨國企業,特別是金融業的支持。這派有相當大的實力,姆努欽是談判團的負責人。在《平衡中美貿易關係》草案中,第四條(7月1日前發布外國在中國投資的「負面清單」(即在清單以外的領域都對外資開放),取消外國企業投資限制及持股要求)與第六條(改善美國服務業市場准入)都是這派的訴求。可是對中國來說,這派是最容易滿足的,不僅因為中國一向與美國全球派最談得來,而且根據習近平在博鰲論壇上的講話,除了在特定領域(比如所謂「涉及國家安全」的網絡服務)之外,中國已經準備大幅度開放投資與服務業市場。這對雙方而言,只是開放的快慢與範圍大小的問題而已。

第三是「經濟鷹派」,以白宮貿易顧問納瓦羅(那法若)為代表,前策略顧問班農(巴農)是這派的堅定支持者。他們關注高科技產業競爭,着眼的是中美的國運興衰。他們主張一旦讓中國在科技上超過美國,美國就一敗塗地了。他們認為「中國偷美國技術」,要求嚴格保護知識產權(智慧財產權)。在《平衡中美貿易關係》草案中,第二條(要求中國保護美國知識產權,包括立即停止大規模補貼「中國製造2025」及今年內取消技術轉讓等)與第三條(不反對美國可限制中國對美國在敏感技術方面的投資),都是這方的訴求。另外第八條,即實施方法規定「每季度舉行中美會議一次,審議承諾的進度」,看上去也是納瓦羅的主意,因為在納瓦羅幾本書中,曾列出中國如何用「拖字訣」與「鑽空子」的手段應對不利的貿易條款。

這派在朝野內外得到越來越多的響應,尤其是在國會中支持者橫跨兩黨。特朗普「放過中興」,立即引來國會訂立法案阻止商務部重新審議中興案。然而,這派在談判團內卻力量最小。常被歸為經濟鷹派的貿易代表萊特希澤,似乎關心「公平貿易」多於科技競爭。班農被特朗普踢出局已經很久。納瓦羅本是邊緣人,在這次談判中重新參與到決策層,與中美貿易戰的由頭是美國的特別301調查報告(即有關知識產權問題)有很大關係,但其真實作用難以高估。16日,美國不同媒體發出消息,指納瓦羅在談判團中表現「不專業」,在北京因姆努欽要與劉鶴一對一會談,曾與姆努欽大吵一頓。同日,納瓦羅一度被傳出被踢出美方談判名單,最後雖然他似乎還在名單內,但聯合聲明中並沒有提到他出席,他最後有沒有參加還是一個謎。

中國副總理劉鶴會於近期赴美討論貿易問題,5月19日,雙方公布《中美就經貿磋商發表聯合聲明》。雖然雙方在具體細節上還有待進一步商討,但中方劉鶴稱「貿易戰不打了」,美方姆努欽也稱「[貿易戰暫停][3]」。雙方談判團的負責人如此表態,預示以後的細節與具體安排都是事務性的,中美貿易戰危機可以告一段落。

中國副總理劉鶴會於近期赴美討論貿易問題,5月19日,雙方公布《中美就經貿磋商發表聯合聲明》。攝:Imagine China

中國「各個擊破」,成功抵制經濟鷹派

對中國來說,保住「中國製造2025」至為重要:一來這是中國早已確定的國策,關乎是否能在科技超越美國成爲世界第一;二來,它也被視爲「國家主權」的問題,如果在美國壓力下放棄,則會被視爲「喪權辱國」,這是深受「國恥教育」的中國人最難以接受的事。特別是美國對中興「一劍封喉」之後,在中國掀起「科技民族主義」的怒潮,就連聯想在兩年前一次制定5G標準的投票中沒有投華為陣營,也被指責為「賣國」。因此,中國政府一方面擺出「發展核心技術」不可退讓的決心,一方面努力挽救中興。

由於美國的派系訴求分歧導致美方談判團隊並非鐵板一塊,以及中國對這些訴求的不同優先級,令中國有機會各個擊破:對「全球派」大可盡量配合;對重商主義派則是「硬着頭皮也要迎合」;對經濟鷹派,則堅決抵制。

剛剛簽訂的聯合聲明有六條,可以很明顯看到,特朗普派的訴求被中國努力迎合了,納瓦羅派的訴求則被輕輕帶過。

第一到三條基本可以視爲一組:(中國)「將採取有效措施實質性減少美對華貨物貿易逆差」、「中方將大量增加自美購買商品和服務」;「雙方同意有意義地增加美國農產品和能源出口」 ;「雙方就擴大製造業產品和服務貿易進行了討論,就創造有利條件增加上述領域的貿易達成共識」。它們顯然為滿足特朗普的重商主義派。

其中,「採取有效措施實質性」減少逆差,這是最重要的條款,但在聲明中沒有寫出具體數字。根據美國傳媒報導,中國「拒絕接受硬性目標」,但特朗普這樣「精明」的資本家不太可能被中國輕易敷衍過去。從美國媒體根據白宮經濟顧問庫德洛說法的報導,「中國提出2000億美元方案」並一下子改變會議氣氛,姆努欽亦向媒體解釋「美國確實獲得一系列確定的承諾(did get a number of commitments)」,再加上中國媒體一面倒地宣傳進口美國貨能讓「中國人民有獲得感」,都可以斷定中國確實給出了一個數量可觀的數字,雖然不一定有2000億美元,但相信也相差不遠。雙方同意不寫入聲明只是爲了保住中國的顔面。

不過,額外進口2000億美元的美國貨並不容易。(按照美國草案,兩年內減少2000億美元逆差的方法是中國第一年增加進口750億美元貨物,減少250億美元對美出口;第二年在第一年的基礎上,再增加500億美元進口,減少500億美元出口;兩年內共增加2000億美元進口,減少1000億美元出口)現在美國一年出口中國的貨物也不過1300億美元。很多美國媒體都指出,即便中國能對等地降低關稅,甚至給人民幣升值,也無法制度性地實現這麼大的進口。而且,實際上美國沒有這麼大的產能可以在兩年內提供這麼大數額的貨物。如果一定要出口,很可能只是把原先出口到其他國家的貨物轉為出口到中國而已。

有傳聞指中國提出的解決方案可能是用「預付款」的方法,在前兩年先認購大批美國能源,以此供美國液態天然氣的投資開發產能。這種方法看來是一次性和有點取巧的,但要注意到,《平衡中美貿易關係》草案中沒有規定2020年之後怎麼辦,特朗普現在考慮的是2020年連任的問題。因此,對特朗普來說,只要在這兩年內中美貿易逆差改善,提供他「實踐諾言」的功績,以後的事再說也不遲。

至於納瓦羅派關注的知識產權問題,只有第四條:「雙方高度重視知識產權保護,同意加強合作。中方將推進包括《專利法》在內的相關法律法規修訂工作。」這條顯然只是中國一向的敷衍之詞,沒有太大的實質內容,「中國製造2025」計劃以及技術轉讓問題都一字不提。

中國對全球派訴求的回應看來也不多,歸結為第五條「雙方同意鼓勵雙向投資,將努力創造公平競爭營商環境。」但雙方原先在這方面分歧最小,本來就毋須太多着墨。

至於《平衡中美貿易關係》草案中很關鍵的,每三個月審議一次改革進展的要求,這次聲明對此一字不提,僅說「雙方同意繼續就此保持高層溝通,積極尋求解決各自關注的經貿問題。」這也說明了經濟鷹派的失勢。

雙方皆欲盡快鳴金收兵

值得指出的是,貿易戰之所以這麽快就落幕,還在於雙方都有盡快結束的願望。在貿易戰中,雙方都添加入「場外招數」以逼對方就範。

美國的籌碼是台灣與中興。在美國不斷用《台灣旅行法》、對台出售潛艇技術、派駐海軍陸戰隊守衛美國在台協會、攻擊中國要求美航空公司把台灣列爲「中國的一省」為「奧威爾式的胡言亂語」等步步緊逼的撐台招數下,中國不得不防止美國提前在台灣問題上與中國攤牌,這是中國不願看到的。而且,中國還要擔心「不講理」的特朗普會進一步把疆獨、藏獨都作為施壓籌碼。中興「大到不能倒」,幾萬人等開工,也不能久拖下去,連習近平也要親自過問,可見中國的急切。

中國的籌碼是金正恩。特朗普急於以北韓談判作為外交成績單,炫耀其談判能力。在特朗普因爲伊朗核協議「太糟糕」而退出後,各方更盯着他能在北韓談成什麼「好deal」。但金正恩迅速與中國修補關係,在第二度出訪中國後突然變臉,威脅不參加和談。特朗普抱怨「習近平可能影響了金正恩」。在中美達成貿易共識後,特朗普又發出推特「中國必須繼續緊守中朝邊界,直到和談成功爲止」,可見中國打出北韓牌的有效。更何況,無論貿易戰本身還是北韓談判都會影響美國中期選舉,特朗普也不願一直拖下去。

此外,中國在周邊的合縱連橫,與印度、日本修好;日本、印度與歐盟又紛紛跟着中國向世貿起訴美國,也都給美國壓力。

現在美國一年出口中國的貨物也不過1300億美元,即便中國能對等地降低關稅,甚至給人民幣升值,也無法制度性地實現這麼大的進口。如果一定要出口,很可能只是把原先出口到其他國家的貨物轉為出口到中國而已。圖為江蘇南通港口的工人將進口大豆裝載到卡車上。

圖為江蘇南通港口的工人將進口大豆裝載到卡車上。攝:AFP/Getty Images

誰贏了?誰輸了?

總之,在這次中美談判中,中國在貿易逆差問題上讓步極大,對美國「低聲下氣」,在短期看是「輸」的一方。中國民間「炸了鍋」,中國媒體不得不一改前兩個月的極端強硬態度,一方面強調「雙贏」以及「中國守住不可退讓的底線」,一方面用上各種方式「洗地」,解釋為什麼要退讓,諸如:承認「失衡度如此高的雙邊貿易確實難以持續」,中美「平等互利」的經貿關係是中美關係的「壓艙石」(等於承認以前是不平等的),努力迴避「輸家贏家」的分析,告訴國民「進口美國貨有什麼好處」等。

但誠如中國所言,中國保住了科技與知識產權方面的底線。美國則沒有達到經濟鷹派「遏制中國科技崛起」的目的,在戰略上長期而言,可能是失敗的一方。與中國民間「炸鍋」類似,美國強硬派媒體對協議大為不滿,經濟顧問庫德洛不得不出來平息眾怒,說「沒有達成協議」,「如果中國不在知識產權上回應美國的關注,特朗普並沒有完全放棄對中國徵關稅的可能」。

儘管中美貿易戰尚有待正式協議,還沒有蓋棺定論,但很可能不再有大波瀾。如果中美貿易戰這個特朗普時代的中美核心矛盾真的就此落幕,那麼接下來整個遠東安全形勢就可能會有完全不一樣的光景。因爲在特朗普眼裏,安全問題在經濟問題之後,甚至只是用於解決經濟問題的棋子。此後北韓問題、台灣問題、南海問題如何演變,值得關注。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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