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黎蝸藤:中國《北極白皮書》與各國極地爭奪戰

全球暖化與科技進步,令各國對極地的爭奪既有經濟利益,又具備可行性。在中國崛起與中美爭霸的大背景下,極地爭奪戰更附上濃厚的地緣政治戰略考量。


黎蝸藤:北極地區的經濟和戰略意義迫切。其原因是:第一,主要發達國家都在北半球,開發便利。第二,北冰洋冰層比南極洲融化得快,2030年或之前北冰洋夏季或完全沒有冰覆蓋,可見的利益近在眼前。第三,陸地永久凍土解凍後會釋放大量水分,形成沼澤,帶來難以處理的環境和開發工程問題,利用極地土地遠不如利用海洋立竿見影。第四,北冰洋航道必將成為國際運輸的大動脈。 攝:Planet Observer/Universal Images Group via Getty Images
黎蝸藤:北極地區的經濟和戰略意義迫切。其原因是:第一,主要發達國家都在北半球,開發便利。第二,北冰洋冰層比南極洲融化得快,2030年或之前北冰洋夏季或完全沒有冰覆蓋,可見的利益近在眼前。第三,陸地永久凍土解凍後會釋放大量水分,形成沼澤,帶來難以處理的環境和開發工程問題,利用極地土地遠不如利用海洋立竿見影。第四,北冰洋航道必將成為國際運輸的大動脈。 攝:Planet Observer/Universal Images Group via Getty Images

由於氣候嚴寒,地球的南極與北極一向被視爲「化外之地」,雖然有潛在利益,但大家都願意「擱置爭議」。可是由於近年全球加速暖化,北冰洋與南極洲的冰層開始融解,各國陸續將爭奪兩極排上議程。今年1月26日,中國發布《中國的北極政策》(白皮書),是中國第一份詳細論述北冰洋立場的說明書,預示着國際間的極地爭奪戰已經到了「肉搏戰」的階段。

北極爭奪戰

雖然南極洲是陸地,長遠利益更誘人,但北極地區的經濟和戰略意義更重要、更迫切。其原因是:第一,主要發達國家都在北半球,美、俄、加等大國都在北極圈有領土,近水樓台,開發便利。第二,北冰洋冰層比南極洲融化得快,美國國家冰雪數據中心估計,2030年或之前北冰洋夏季或完全沒有冰覆蓋,可見的利益近在眼前。第三,陸地永久凍土解凍後會釋放大量水分,形成沼澤,帶來難以處理的環境和開發工程問題,利用極地土地遠不如利用海洋立竿見影。第四,北冰洋航道必將成為國際運輸的大動脈。去年8月,俄羅斯首次實現以特別設計的油輪獨力穿越俄羅斯的「東北航道」,不需要專門破冰船護航,比經過傳統水路節省30%時間。第五,在北極地區已經探明的石油與礦藏也遠比南極豐富(南極尚未很好地勘探),在美國阿拉斯加、俄羅斯奧北河三角洲等北極圈的近海石油與天然氣已經具備開發的條件。第六,北冰洋有《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)規範,與南極的領土爭議相比,各國較容易達成共識。

北極地區的利益首先與八個在北極圈有領土的國家關係最密切,即俄羅斯、美國、加拿大、丹麥(代表格陵蘭與法羅群島)、挪威、冰島、瑞典與芬蘭。其中前五國更直接面向北冰洋(北極五國)。北極八國是北極理事會(Arctic Council)的正式成員國,只有它們能輪流擔任組織的主席。在正式成員國之外,還有13個觀察國,其中亞洲的中國、日本、南韓、新加坡和印度都在2013年加入。此外,還有6個國際原住民組織(Indigenous Peoples Secretariat)為永久成員,代表各跨國原住民的民族利益。

北極圈爭奪戰最具象徵意義的是北極點的歸屬。其實,北極點位於被冰塊覆蓋的海底下,按照公約,沒有所謂「北極點主權屬誰」一說。由於北極點距離最近的陸地(格陵蘭)也有370海里之遙,也超出了專屬經濟區(200海里)與大陸架延伸(350海里)的上限,其能否取得公約中的「主權權利」也成疑。

2007年7月26日,俄羅斯核動力破冰船駛向北極圈Lomonosov山脈。

2007年7月26日,俄羅斯破冰船駛向北極圈羅蒙諾索夫海底山脈。攝:Imagine China

不過,各國一般都是「先佔了再說」或「先主張了再說」。現在爭奪最激烈的是俄羅斯、加拿大、格陵蘭三國。在北冰洋海底有一條貫穿北冰洋、經過北極點附近的羅蒙諾索夫海底山脈(Lomonosov Ridge)。三國均主張自己擁有該海底山脈的「主權」,然後可以再從山脈出發獲得海域及海底的主權權利。俄羅斯距離北極最遠,但先下手為強,早在2007年已經派了一艘潛艇在北極海底插下了俄羅斯標誌。格陵蘭距離北極最近,也靠近此海底山脈。加拿大的領土距離北極僅稍落後格陵蘭,但羅蒙諾索夫海底山脈就是從加拿大最靠近北極的領土處延伸出的,因此它在地理上與北極關係最密切。近幾年每逢聖誕節,加拿大都打出「聖誕老人是加拿大人」的宣傳,以固化北極屬於加拿大的印象。美國則否定任何國家能主張對海底山脈的主權,更否定任何國家能主張對北極的主權權利。

劃分經濟專屬區與大陸架也關乎實際利益,且爭奪更為激烈。近幾年,俄羅斯、加拿大、格陵蘭和挪威都紛紛依照公約,向聯合國提交了在北極地區大陸架延伸的劃界主張,只有美國因沒有加入公約而缺席。這些國家中,只有挪威與俄羅斯在2011年就巴倫支海的海界劃分達成協議,其他各國主張衝突頗大。俄羅斯、加拿大、格陵蘭都主張北冰洋大部分海底是自己的,這當然是它們主張的海底都包括羅蒙諾索夫海底山脈與北極點之故。

對北極外國家來說,北冰洋最大的商業與戰略利益就是新航道。北冰洋有三大航道:西北航道從美國西海岸開始,經過白令海峽,穿越加拿大北極群島間的水道,再穿過加拿大與格陵蘭之間的巴芬灣抵達美洲東岸。東北航道則從白令海峽經過俄羅斯的北冰洋沿岸水域到達西歐。此外還有直接穿越北冰洋中央區域,經過北極點的跨北極航道(中央航道)。

圖:端傳媒設計部

三者相比,西北航道的國際法爭議最大,因爲它穿越了加拿大北極群島間的水道,加拿大認爲這是其内水,連「無害通行」也不允許。然而,美國與一些歐洲國家認爲這是國際海峽,各國擁有「海峽通行權」。美國不顧加拿大反對,長年用潛艇在西北航道自由航行,用實踐「證明」它確實是國際海峽。東北航道沒有太大的國際法爭議,但全線都在俄羅斯控制下,俄羅斯可以根據公約管制。跨北極航道遠離任何一國領海與專屬經濟區(除必須經過白令海峽),不受任何國家管制,限制最少,但可航行性最低。

中國的目標

中國其實早就對北極潛在的經濟與戰略利益虎視眈眈。中國破冰船的建設與航母基本同步,第一艘破冰船「雪龍」號與第一艘航母「遼寧號」一樣,同樣是以90年代自烏克蘭購入的船隻改裝而成;第二艘國產破冰船即將投入使用。2012年,「雪龍」號破冰船成為最早計劃穿越跨北極航道的船舶之一(但似乎「雪龍」號2012年之旅最終走了東北航道,在2017年才穿越跨北極航道)。中國在北極的這些活動與計劃引起美國國務院注意,寫成《中國與北冰洋,目標與障礙》的報告。經過幾年變化,中國在北冰洋的目標已進一步擴大。這次的北極政策白皮書強調,中國的目標是:「認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極,維護各國和國際社會在北極的共同利益,推動北極的可持續發展。」排除了言語上的「美化」,中國在北極的利益大約有以下幾項。

一、水道航行自由。中國需要自由進出北冰洋,首先需要自由進出美俄控制的白令海峽及美國控制的阿留申群島的水道,後者是穿越白令海峽前不能避開的捷徑。為此,中國必須強調公約下的「海峽通行權」。要經過西北航道,還要支持美國的主張,即加拿大北極群島間的水道不是「内水」。在俄羅斯控制的東北水道上,中國可能以後也會強調「無害通行」的權利。

二、海底資源。這又分兩部分:第一是理當屬於沿海國的近海石油與礦物資源,中國要求機會均等地參與開發。中國與俄羅斯等在2013年啓動Yamal液態天然氣工程(Yamal LNG),俄羅斯佔50.1%股份,中國資本佔29.9%,法國資本佔20%。此工程的目標是開發鄂畢河北冰洋出海口附近的近海天然氣,並開發航道運回亞洲。特朗普(川普)訪華時,中國對阿拉斯加天然氣的投資也是在「2800億美元中美合作」之内。 第二種海底資源是不屬於任何一國的遠海資源,中國未來有權根據公約申請開發一些區塊。為此,中國不能支持俄、加、格陵蘭對海底山脈的主權要求。

三、水產資源。中國是遠洋水產大國,對北冰洋的水產資源自然也不會落後。去年12月30日,中日韓三國加入北極五國的《北冰洋中部防止不受管制公海漁業協議》,協議16年内不在北冰洋核心區域捕魚。這正式在北極海洋資源中「插了一腿」。

四、建築工程。隨着北極航道的開發,北極對港口建設的需求乃是一塊肥豬肉。出於經濟利益,近年來在國際港口建設市場大展身手的中國更不能放棄。雖然中國工程界尚缺乏在北極作業的經驗,但其他國家的經驗也不多。中國工程能力居世界前列,有能力在此分一杯羹。

中國與俄羅斯等在2013年啓動Yamal液態天然氣工程(Yamal LNG),俄羅斯佔50.1%股份,中國資本佔29.9%,法國資本佔20%。此工程的目標是開發鄂畢河北冰洋出海口附近的近海天然氣,並開發航道運回亞洲。

中國與俄羅斯等在2013年啓動Yamal液態天然氣工程(Yamal LNG),俄羅斯佔50.1%股份,中國資本佔29.9%,法國資本佔20%。此工程的目標是開發鄂畢河北冰洋出海口附近的近海天然氣,並開發航道運回亞洲。攝:Maxim Zmeyev/AFP/Getty Images

五、地緣政治。中國企業在世界各地大建港口,不僅是為了經濟利益,更是中國在世界範圍内擴充勢力、打造「海洋強國」的「大戰略」的一部分,地緣政治意義濃厚。中國在亞非等發展中國家打造的港口都附有長期使用與管理的條款,有的簽有99年的租約,一些弱小的國家根本無法干涉其管理,事實就是中國在當地設立的「租界」。這與大航海時代中殖民帝國在世界各地建立的據點相似。這些據點目前大部分是民用的,但不排除未來可以轉為軍事用途。這些港口也用於在經濟上影響小國推進中國利益,比如聖多美和普林西比(聖多美普林西比)與台灣斷交,就和中國投資的集裝箱港口不無關係。

在美國與俄羅斯,中國即便參與港口建設也很難搞成「租界」,但在加拿大、格陵蘭、冰島、挪威等國家卻不無成功的可能。退一步說,即便不能「租界化」也可有其他利益,比如中國企業嵐橋集團在澳洲租借建設的達爾文港,也被懷疑用於監視美國在附近的基地。

除了將來的港口開發,中國近年已積極向冰島與格陵蘭滲透影響力,引起兩國警覺。冰島否決了企業家黃怒波購買300平方公里土地的交易,去年有中企再次企圖購買小一些的土地,再被拒絕。中企想在格陵蘭購買一個廢棄的海軍基地,也在去年被該國拒。中國這些投資雖然不成功,但其心之迫切可見一斑。

中國現在最大的法律武器,反而是利用中華民國時期簽訂的《斯匹次卑爾根群島條約》(Spitsbergen Treaty,現稱《斯瓦巴條約》)。該條約規定,在北極圈內的斯匹次卑爾根群島主權屬於挪威,但所有締約國公民均可自由進出該地區,並在該地區內進行任何不違反挪威政府法律的行為,包括科研、狩獵、捕魚、採礦等。白皮書中六次引用這份此前少人關注的條約,其用意可想而知。

除了以上的具體目標外,中國這時發布白皮書,其話語上的象徵意義更大。首先,它向世界展示了中國已經從一個追求周邊利益的國家,「進化」為一個追求全球利益的世界大國。中國強調「參與治理北極」,也就是說「世界上所有事都關中國事」。

其次,中國又把北極開發稱爲「冰上絲綢之路」,進一步在話語體系上強化中國「一帶一路戰略」的影響力。「絲綢之路」成爲中國「硬銷」中國體系或中國秩序的牌匾。別國「響應絲綢之路倡議」、「參與絲綢之路建設」、「與絲綢之路對接」,都被中國歸納在接受「中國體系」之内。這是構建主義的傑作。

第三,中國反復強調北極的科研與環保,甚至把這兩項擺在商業利益(利用北極)之前,又提出「維護各國和國際社會在北極的共同利益」。這是在特朗普抛棄奧巴馬(歐巴馬)時代美國主張的「共同利益與價值觀」(common interests and shared values)後,中國接過了建設「人類命運共同體」的大旗,進一步在宣傳上強化自己的「全球化領袖」角色。這也是中國在話語上輸出中國體系的重要環節。

與南海問題的矛盾

對新興海洋大國中國來說,北冰洋是不能缺席的盛宴。不過,中國不在北冰洋邊上,在推行北冰洋政策時,除了受北極國家可能的抵制之外,還必須解決其在海洋策略上雙重標準的問題。從地理形勢看,北冰洋與南海非常相似,都是多國包圍的半封閉海域。中國主張「南海自古以來屬於中國」,在南海搞脅迫與島嶼軍事化,妨礙南海航行自由,但在北冰洋又強調航海自由,不免雙重標準。中國要保障自己的北冰洋權益,就應該在南海問題上調整立場。

其實,中美同為海洋大國,在支持海洋權益上歸根究柢是一致的。比如,中國不太可能支持俄、加、格三國中任何一國對海底山脈的主權主張,否則海底的權益就無法「共享」了;同理,若海底山脈成爲領土,那麼其附近的海域就會變成領海,也會有損害航海自由之虞。如果不支持航海自由原則,那麼加拿大可以封閉西北水道,美國也可以封閉阿留申水道,中國在北冰洋的航海利益就無從說起了。

美國歡迎中國軍艦穿越阿留申水道,展示了海洋國家的胸襟;日本官方對中國軍艦屢次進入領海也沒有表示違反國際法。然而,中國卻一直阻撓美國在南海的合法自由航行,對日本軍艦在南海活動也説三道四,沒有展示出全球性大國的風度。

南極洲是世界上最後一塊沒有國家的大陸。1959年《南極條約》(The Antarctic Treaty)凍結了各國對南極土地的主權要求。目前,各國在南極的活動主要是科研,實際的「利益收割」只限於還不甚發達的旅遊業。但隨着「變現」的可能性越來越大,《南極條約》不可能「永續」下去。

黎蝸藤:儘管對南極的爭奪現在還沒有像北極這麼激烈,但潛在的激烈性可能不在北極之下。 攝:Steven Kazlowski / Barcroft Media / Getty Images

南極與月球──未來的大蛋糕

儘管對南極的爭奪現在還沒有像北極這麼激烈,但潛在的激烈性可能不在北極之下。南極洲是世界上最後一塊沒有國家的大陸。1959年,各方簽訂《南極條約》(The Antarctic Treaty),把南緯60度以上的區域定義為「南極區域」,凍結了各國對南極土地的主權要求。但根據第四條,該條約不得解釋為任何一方放棄了原先的領土主張,而且各方都有權對《南極條約》提出修改要求。目前,各國在南極的活動主要是科研,也就是說是「付出」爲主,實際的「利益收割」只限於還不甚發達的旅遊業。但隨着「變現」的可能性越來越大,《南極條約》不可能「永續」下去。

同樣不能忽視的是對月球的爭奪。美國是唯一實現人類登月的國家,一國獨大,但近年中國的「嫦娥工程」取得很大進展。在所謂「大三步」計劃中,中國依次將實現無人探月、載人登月、長久駐月。目前無人探月已經基本完成,正進入載人登月的計劃階段。2016年,中國一名航天高官表示,力爭用15到20年的時間實現載人探月目標,即2036年之前實現中國航天員登月。俄羅斯計劃明年將會發射Luna-25登月器重返月球,也計劃在2030年之前實現載人登月。

雖然在1967年《外太空條約》(outer space treaty)規定:「各國不得通過主權要求,使用或佔領等方法,以及其他任何措施,把外層空間(包括月球和其他天體)據為己有。」各國也不能在天體建立軍事基地、設施和工事。不過,這些協議在現實利益與戰略利益面前都不保險,無論美中俄都有在月球上建立軍事基地或者佔據領土的言論。

美國總統特朗普2017年12月11日簽署命令,指示美國太空總署(NASA)首先把目標放在「重返月球」,然後才是奧巴馬時代的「征服火星」。1月26日,特朗普又宣布要取消對2024年之後對國際空間站的撥款,目的自然是打造美國專用的空間站。這表明美國意識到中俄兩國在月球計劃的進展,已經現實地威脅到美國利益。

全球暖化與科技進步,令各國對極地的爭奪既有經濟利益,又具備可行性。在中國崛起與中美爭霸的大背景下,極地爭奪戰更附上濃厚的地緣政治戰略考量。爭議與摩擦都難以避免。無論對極地國家、中國及其他非極地國家,如何在國際法的框架下公開、公平、公正處理好這些爭議,都是迫切的課題。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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