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美台軍售案公布,打開台灣自製潛艦20年僵局

四月初,美國同意以商售管道,輸出台灣「潛艦國造」所需技術。這是美方首次對「潛艦國造」案開了綠燈,也開啟了一個近二十年的僵局。潛艦對台灣國防有多重要?美國之前為什麼反對,如今態度轉變又意味着什麼?台灣還有哪些尚待克服的難題?


此次美國所核准的「行銷核准證」,僅為涉及潛艦的「戰鬥系統」,包括聲納、魚雷、潛射反艦飛彈及其自動化射控系統等;而非潛艦國造案所涉及,包含儎台設計、戰鬥系統與全艦系統整合等完整的技術協助。圖為2014年台灣海軍在一艘美製潛艦上行禮。 攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images
此次美國所核准的「行銷核准證」,僅為涉及潛艦的「戰鬥系統」,包括聲納、魚雷、潛射反艦飛彈及其自動化射控系統等;而非潛艦國造案所涉及,包含儎台設計、戰鬥系統與全艦系統整合等完整的技術協助。圖為2014年台灣海軍在一艘美製潛艦上行禮。 攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

4月7日台灣媒體發出一則報導:「美方近日將以商售管道,輸出我國『潛艦國造』所需技術協助。」針對這則報導,台灣國防部一反以往「不評論武器採購消息」的立場,不僅和總統府相繼主動證實,並對美國政府表達感謝。國防部還主動補充說明:美國國務院已同意發給美國廠商相關的「行銷核准證」 (marketing license)。

這則報導當下沒有引起太多的討論,但這個發展事實上打開了一個近二十年的僵局,也是從馬英九跨到蔡英文政府持續運作「潛艦國造」後,美國官方第一次向本案開了綠燈。對於平衡兩岸愈發失衡的軍力影響深遠,更釋放著美、台軍方近年交流日益緊密的信號。

潛艦對台灣國防有多重要?

潛艦一直被台灣軍方視為能挑戰中共切斷台灣對外海上交通線、重創中共登陸船團的重要武器系統。但自1980年代成功自荷蘭採購2艘「劍龍級」潛艦後,就再也沒有獲得新的潛艦,迄今已達30年;連帶使服役超過70年,僅能供訓練用、不具備作戰能力的2艘「茄比級」潛艦無法退役。

如果中共決定「武統」台灣,必然會動用其數量龐大、且日益先進的潛艦兵力,嘗試進入澎湖水道、高雄往西南延伸至東沙群島及南海北端、沿台灣東岸的西太平洋、基隆以北對外聯絡航道等水域,伏擊過往的船艦,以切斷台灣對外海上交通並盡可能削弱台灣海軍艦隊。

一般估計到2020年時,解放軍的潛艦將達到70艘,不僅數量龐大,台灣周邊不算穩定的海象、複雜多變的海底地形和水文條件交互影響,將會對水面艦的反潛作戰造成嚴重的干擾。

不要被好萊塢電影裡潛艦在海底相互追逐的戲劇場面誤導了!實際上潛艦作戰的場景是搶先敵軍一步進入相關水域,然後保持靜默,持續等敵方潛艦或水面艦駛入相同水域、發出較高的噪音時,再不知不覺地突然地發動攻擊。

因此,台灣海軍如果擁有數量足夠的潛艦,則在兩岸緊張情勢開始升高時,若能先中共潛艦進入台灣周邊適合潛艦從事伏擊作戰的伏擊區,就能在反潛作戰上取得先機。特別是台灣東部太平洋海域,有由南向北的黑潮主流通過,水底流速較大;使中共潛艦要通過時,勢必提高出力,才能保持航向與速度,增加被台灣預先埋伏潛艦偵測到的風險。

若台灣潛艦兵力還有餘裕,甚至可以派往中共潛艦部署必經之路或海軍基地附近水域執行伏擊作戰,為後續外軍介入、台灣海軍水面艦隊主力自東部海域重返台灣周邊,與攻擊中共渡海登陸船團等行動創造有利條件。

台灣就是根據上述構想,以戰時所要掌控、最重要的反潛伏擊區的數量為基準,再計算每一伏擊區所需的兵力常數、任務所需時間、往返時間、整補時期、妥善率與現有潛艦兵力等因素,得出至少還要再採購8艘潛艦。

2017年3月21日,台灣總統蔡英文親自主持「潛艦國造設計啟動暨合作備忘錄簽署儀式」。

2017年3月21日,台灣總統蔡英文親自主持「潛艦國造設計啟動暨合作備忘錄簽署儀式」。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

台灣潛艦國造案

2017年3月21日,台灣總統蔡英文親自主持「潛艦國造設計啟動暨合作備忘錄簽署儀式」,宣佈「潛艦國造」政策正式啟動。民進黨政府計畫2024年潛艦原型艦下水、2026年成軍,在2042年之前完成至少6艘新型潛艦的建造。

這項兩階段的計畫預計耗資3500至4000億台幣,以期程23年計,每年最多需投入173億元。

事實上潛艦建造是一個橫跨陳水扁、馬英九和蔡英文三任政府的議題。

早在 2001年,美國小布希(布殊、布什)政府宣布將軍售8艘潛艦給台灣後,台灣的立法院隨即在2002年5月,通過由立法委員林郁方等130人所提的「潛艦國造」決議案。但由於美國政府始終不同意台灣自製潛艦,甚至拒絕提供自製條件下的報價,執政的民進黨政府於是在2005年確立「不國造」政策,也刪除了相關預算。

2008年國民黨重新執政後,最初也是尋求美國直接軍售潛艦,對國造案並未給予應有的重視。直到確認美方無意直接出售潛艦給台灣後,才在2013、14年間開始推動「自製防禦潛艦」(Indigenous Defence Submarine, IDS)計畫,國防部也依立委林郁方的建議,從「國防工業發展基金會」撥款執行「潛艦國造關鍵技術整合型研究計畫」,還數度組團前往國內和國外相關部門考察,對各項裝備與材料籌獲的可能性進行分析,並尋求可能的技術協助管道。

如果仔細比較馬英九和蔡英文政府對「潛艦國造」的規劃,可以發現蔡英文除了建造階段分法改變、修改數量以及隨量產數變動調整總經費外,其他內容「相差無幾」,可以說是馬英九政府「潛艦國造」計畫的小幅修改版。這也象徵在經過多年的爭論後,「潛艦國造」已成為台灣藍綠兩黨的共識,「潛艦國造」在台灣內部的阻力已經化解;但全案要順利成功,如何說服美國政府改變不支持的態度,仍然是最關鍵的因素。

若台灣海軍潛艦兵力還有餘裕,則除了先期占領台灣周邊的伏擊區,還能前往中共潛艦部署必經之航道,甚至敵中共海軍基地附近水域執行伏擊作戰,更有機會重挫中共以潛艦部隊切斷台灣對外海上交通的行動。圖為2007年台灣高雄一帶海域的一次軍演。

若台灣海軍潛艦兵力還有餘裕,則除了先期占領台灣周邊的伏擊區,還能前往中共潛艦部署必經之航道,甚至敵中共海軍基地附近水域執行伏擊作戰,更有機會重挫中共以潛艦部隊切斷台灣對外海上交通的行動。圖為2007年台灣高雄一帶海域的一次軍演。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

美國之前為什麼反對?

依據台灣相關單位的研究,「潛艦國造」最難以克服的問題,其實不在所謂「紅區裝備」的取得,而是儎台設計、戰鬥系統整合、全艦系統整合與原型艦的水下測試等項目,這都有賴於國外的技術協助。而現今擁有技術,也承受得了北京政府壓力的,只有美國。只不過在川普(特朗普)政府上任前,美國官方對協助台灣以任何方式籌獲潛艦始終有疑慮、包括向來最支持對台軍售的美國軍方在內。

除了美中關係的考量,還有許多因素讓潛艦案在美國政府內部難以獲得足夠的支持。最早是採用全核潛艦裝配的美國海軍,不願意讓傳統潛艦的生產線在美國本土出現,以免本身也被要求換用較經濟的傳統潛艦。

等到馬英九改為「潛艦國造」優先後,「技術考量」又成為美國官方遲遲不願放行的主要原因。因為美國已停產傳統潛艦超過半世紀,若要提供傳統潛艦設計的技術協助給台灣,就勢必會從核子潛艦的相關技術資訊中取材,使核潛艦的know-how與細部技術有可能外流。

另一種反對聲浪來自美國海軍作戰部門。不少美國潛艦軍官認為,美國與台灣的軍事交流在1979年斷交後,中斷了近20年,雖然在1997年台海飛彈危機後重新恢復,但仍是以情報交換、協助台灣軍方使用美製武器裝備與小部隊訓練觀摩為主。至於戰時通訊、戰時行動與戰術計畫的協調等方面仍然十分欠缺,甚至在2006年以前,台、美軍方連戰術符號都不一致。在雙方不可能藉由進行常態性聯合演習以改善前述問題的情況下,未來美軍若要介入台海戰事,有可能弄不清楚台灣軍方單位的性質、位置和行動意圖,甚至無法分辨敵我。因此,對美國潛艦部隊來說,最簡單的方式就是台灣不要有潛艦,使得美軍潛艦在進入任務區時,只要發現不明潛艦就可放手攻擊,而無須花費時間與承擔風險去進行敵友識別。

2017年3月21日,台灣總統蔡英文在高雄左岸海軍基地的一艘荷蘭製造的軍艦上揮手。

2017年3月21日,台灣總統蔡英文在高雄左岸海軍基地的一艘荷蘭製造的軍艦上揮手。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

美國態度的轉變意味著什麼?

隨著台美之間軍事交流的逐漸深化,和台灣長時間的溝通說服,美國官方、特別是軍方對台灣「潛艦國造」案態度逐漸鬆動。第一個跡象是美國國防部在2008年10月通知國會,預備出售36枚潛射魚叉飛彈,以及相關艦載操控系統與零組件給台灣,開啟了美國軍方、美國潛艦戰系廠商與台灣軍方的技術交流。

雖然美方遲遲未對「潛艦國造」案表態,但透過劍龍級潛艦的性能提升,美國已陸續釋出相關的潛艦用戰鬥系統給台灣。包括:

劍龍級潛艦電戰系統性能提升案:2016年至2020年編列3億台幣。 MK-48 Mod6 AT重型魚雷:2018年至2022年編列47億元採購第一批。 劍龍級潛艦戰鬥系統提升案:2018年至2022年編列74億元。

最後一項軍售案更包括:Kollmorgen Model 86非穿透性光電潛望鏡、超高頻衛星通信設備(SHF)、GPS全球定位系統、艦用電子海圖顯示系統(WECDIS)等美軍核子潛艦現役裝備。

這些裝備雖然是用於提升台灣現役潛艦的性能,但由於美國官方已同意這些裝備的輸出許可,使日後台灣若啟動「潛艦國造」,就能援例取得同類型裝備的輸出許可,相當程度地降低了「潛艦國造」的風險。

從2018年國防部公開預算書中,可以看到台灣海軍首度編列經費,預備赴美參加「潛艦聯盟研討會」,以便就「潛艦作戰、安全、建造」等方面,與美國海軍「現役及退役領導階層」、工商與「潛艦製造商代表」等進行研討。這意味著在「潛艦國造」最關鍵的細部設計方面,雖然美方還未同意提供技術協助,但美國官方已同意允許、最起碼不反對美國相關廠商就「潛艦國造」設計事宜與台灣接觸。

更強烈的信號來自美國海軍軍令部長葛林奈特(Jonathan Greenert),2014年9月8日他曾在華府智庫的研討會公開表示:「已就潛艦國造與台灣對口官員討論」。作為美國海軍最高階的將官,葛林奈特的談話,代表美國海軍作戰部門反對台灣籌獲更多潛艦的聲浪已大幅減弱。這可能意味著台美雙方海軍已就未來可能的作戰協調,例如作戰區域的劃分,甚至更進一步地在戰時通訊、戰時行動與計畫的協調方面,初步達成某種安排,值得觀察。

這份「行銷核准證」的內涵是什麼?

軍事研究者、台海安全中心主任梅復興指出,這次批准的「行銷核准證」涉及兩家美商,其中一家廠商是與台灣洽談潛艦戰鬥系統的輸出,而另一家廠商則是透過「技術協助協議」(Technical Assistance Agreement)獲准對台灣提供潛艦戰鬥系統的技術協助。

依據美國的《武器貿易管制條例》(International Traffic in Arms Regulations, ITAR)規定,美國廠商將敏感性軍備的相關技術資訊提供給國外潛在買主前,必須先向國務院的國防貿易管制處(Directorate of Defense Trade Controls)辦理登記,並取得「行銷核准證」;而在武器裝備或技術正式出口時,還需要另外取得美國國務院的出口「輸出許可」(export license)。

綜觀各方訊息可知,此次美國所核准的「行銷核准證」,僅為涉及潛艦的「戰鬥系統」,包括聲納、魚雷、潛射反艦飛彈及其自動化射控系統等。但並不是啟動潛艦國造時所涉及,包含儎台設計、戰鬥系統與全艦系統整合等完整的技術協助。

簡言之,這是讓這些美國廠商能夠就潛艦國造案,與台灣國防部、中科院與台船等進行提案與磋商,但不等同美國已核准出口相關裝備與技術給台灣。

不少美國潛艦軍官認為,美國與台灣的軍事交流在1979年因為斷交而後,中斷了近20年;雖然在1997年台海飛彈危機後重新恢復,但仍是以情報交換、協助台灣軍方使用美製武器裝備與小部隊訓練觀摩為主。因此,對美國潛艦軍官部隊來說,最簡單的方式就是台灣最好不要有潛艦,使得美軍潛艦在進入任務區時,只要發現不明潛艦就可放手攻擊,而無須花費時間與承擔風險去進行敵友識別。圖為2014年台灣花蓮以東海域的一次軍演。

不少美國潛艦軍官認為,美國與台灣的軍事交流在1979年因為斷交而後,中斷了近20年;雖然在1997年台海飛彈危機後重新恢復,但仍是以情報交換、協助台灣軍方使用美製武器裝備與小部隊訓練觀摩為主。因此,對美國潛艦軍官部隊來說,最簡單的方式就是台灣最好不要有潛艦,使得美軍潛艦在進入任務區時,只要發現不明潛艦就可放手攻擊,而無須花費時間與承擔風險去進行敵友識別。圖為2014年台灣花蓮以東海域的一次軍演。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

尚待克服的難題

儘管美國官方首度對「潛艦國造」給出綠燈,但在美國官方尚未開放美商針對潛艦儎台設計與全艦系統整合等項目提供技術協助的情況下,台灣「潛艦國造」案仍充滿許多難題。

潛艦設計所牽涉的因素異常複雜,各個環節與系統都必須綜合考量。例如潛艦內部看似不起眼的樓梯設計形狀,材料與施工卻會對噪音散射至艦體的程度產生一定的影響;不同的次系統安裝方式、不同的艙間設計,都有可能對潛艦在水下所發出的噪音、甚至水下運動的情形,造成不同的影響;要找到這些問題的答案,確保造出來的潛艦達到性能要求又安全可靠,就有賴系統整合。然而,系統整合是各主要潛艦製造商的「不傳之密」,因為這是廠商執行大量的建造與水下測試工作後,經年累月才累積出來的模式與數據。這些複雜的整合能量,是所有潛艦製造大國掌握的核心技術,一般的小國會製造,但缺乏整合的能量。

此外,除了儎台設計與全艦系統整合外,台灣缺乏潛艦水下測試的技術與裝備,台灣周邊也沒有合適、合格的潛艦水下測試環境,這又是一個台灣幾乎無法獨立克服的難題。

未來,台灣若無來自美國完整的技術協助,則面對眾多的技術黑洞、尤其是潛艦水下運動時所可能面臨的狀況,恐怕難以有效掌握;就算勉強完成,整個設計仍將充滿許多無法預料的風險。

(作者為淡江大學國際事務與戰略研究所博士,現任中華前瞻戰略協會研究員。)

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