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讀者來函:上海長寧的垃圾,罷工的環衛工人——政府,你為誰服務?

政府對於公共服務部門的去管制化,是公共服務市場化、勞工勞動條件下降的主因,因此,要提升勞工的勞動條件,就不可能迴避對抗公共服務去管制化與市場化的改惡。


上海市長寧區環衛工人罷工現場。長寧區的環衞工並不屬於政府管轄,而環衞工作被外包給三家公司,而這三家公司又與另一家公司簽訂了勞務派遣合同,由此形成了一個複雜的利益鏈條,從而規避了一系列風險。 圖:網上圖片
上海市長寧區環衛工人罷工現場。長寧區的環衞工並不屬於政府管轄,而環衞工作被外包給三家公司,而這三家公司又與另一家公司簽訂了勞務派遣合同,由此形成了一個複雜的利益鏈條,從而規避了一系列風險。 圖:網上圖片

【編者按】3月26日至3月31日,上海市長寧區的環衞工人因遭薪資剋扣發起近一周的集體罷工抗議,區政府後回應稱已督促相關企業與環衞工人溝通,保障收入的合理增長,但具體薪酬解決情況未知。

長寧區環衞工人們3月26日收到《調整清道作業時間的通知》,其中將早晚班工作時間各縮短了半小時(早班推遲至5:30分上班,晚班提早至21:30分下班),並因此宣布停止發放月度560元人民幣的津貼。上海市相關規定要求工人早5時以前上班或晚班至22時以後才可獲早晚班津貼,因而原津貼包含每天10元的早晚班津貼共計260元,但剩餘300元並未公布明確扣除原由,工人猜測是加班費。

垃圾無人清理,只能堆放在路面上,這樣的狀況在上海市長寧區的部分街道從3月26日週一起,一直持續到3月31日。

在這場「怠工」背後,是上海長寧區環衞工人所直接面臨的薪資待遇問題。長寧區的環衞工並不屬於政府管轄,而環衞工作被以「市場化改革」的名義外包給了高潔、東聯和西聯三家公司,而這三家公司又與「新展」公司簽訂了勞務派遣合同,由此形成了一個複雜的利益鏈條,從而規避了一系列風險。事實上,這就是勞務派遣制度的目的所在,而使用勞動派遣的人也不加避諱地承認這一點。例如,在負責環衞工作的長寧區綠化和市容管理局網站上,該局下屬一家事業單位的《2011年工作目標管理考核總結》中寫道:「為更好的管理聘用人員,在區局人事科的指導下,我所與新展人力資源公司簽訂了勞務派遣合同,建立了勞務派遣合作關係。在做到科學管理人員的同時,降低了本單位的用工風險。」

派遣制度當然是引起這個事件的直接原因,但深究其根本,公共服務外包(或者說市場化改革)的那一刻起,事情的結局就已經註定了。資本逐利的本性使得它必然會選擇各種方式來規避風險、壓縮成本,利用勞務派遣制度來規避風險,降低人事成本不過是當然而已。真正值得注意的,反而是包裹在類似「扶植社會和民間力量」、「專業能力外包」、「提高政府效率、縮減政府人力,減少政府開支」等等話術下的,公共服務外包的問題。

公共服務私有化帶來更高的效率?

從20世紀90年代以來 , 公共服務外包己經開始在我國城市基層政府得到了初步應用。如青島的街道清掃服務外包、北京東城區的公共廁所服務外包、深圳的能源、水務、燃氣、公共交通等公用事業的國際招標、廣州市珠江環衞體制實行管理與服務分離、上海用商業化模式治理蘇州河、廈門推行下崗人員「社會培訓、 政府買單」甚至部分地方警務工作外包等等具體事例。而隨着這所謂的「新公共管理」運動興起的公共服務外包化的,實際上就是順着公務人員到合同工,到臨時人員,再到派遣以及各種形式的委外,最後走向私有化的過程。

我們可以對於公共服務進行各式各樣的定義或是範圍界定,但在這裏,公共服務指的是社會中所有成員基本上都有權利享有的服務資源,服務的內容強調品質,往往是非營利性的、非追求利潤取向。但隨着外包潮流的發展,這樣的服務逐漸被外包取代。政府不再詳細地編列預算、人員與工作管制和目標,而是以出售的形式一次性付給私營企業,由它們提供相應的公共服務,而伴隨着資本的進入,企業的盈利本質使得這樣的服務內容轉向營利性的,追求利潤去向。

根據北京大學政府管理學院句華的分析,2007年全國服務類採購規模就已達到356.9億元,而在2013年「轉變政府職能,建立服務型政府」的政策導向影響下,公共服務外包的速度則不斷加快。而在外包內容方面,按照案例分布領域對省報數據進行分類統計,可分為公路養護,教育培訓,衞生保潔,養老服務,公共醫療,園林綠化,綜合服務,其他(包括公交服務,公園管理,河道治理,文化事業)等八種類型。 地方政府公共服務合同外包最為活躍的領域是衞生保潔類服務,其次是園林綠化領域和公路養護領域,養老服務領域和教育培訓領域則佔第四和第五位。在近些年,部分地方甚至將醫療領域和公共安全領域的部分內容也進行了外包。

這個實際上並沒有那麼小的政府,它正用削足適履的方式,硬把自己的腳,塞進一雙小政府的鞋子裏。

這樣的外包,是以降低服務成本、提高服務質量為理由進行的。在官方數話語中,「十一五」時期政府採購累計節約財政資金 4000 多億元,「儘管這一數字並不能完全等同於合同外包的成本節約金額,但也從一個側面說明了合同外包的成效。」但是,國營公司標售、公私合作、服務外包等各種不同形式的私有化究竟帶來了什麼?從技術上來說,私有化提供的服務會更有效率或更有效益嗎?

事實上,坊間已經有無數的研究、調查甚至對於私有化效應之調查的再調查,不可謂之不足。而這些關注都指向了一致的結論:沒有證據顯示,私有化帶來了更高的效率。因此,人們頂多只能期待私部門的買斷或介入所帶來的,不會比公部門提供的更差,而非得到一個出乎意料的好結果。

關於公有公司私有化後的效率,一項大規模的研究檢視了1980至2009年之間全歐洲被私有化的公司,將它們與仍有維持公有的公司進行比較,結果發現私有化的公司即使過了十年,表現仍然遜於那些維持公有的公司。但是,隨着私有化的進行,帶來的是員工減薪、工作彈性化甚至失業和服務質量的降低。三十年來不斷私有化、市場化的醫療和教育體制分別帶來的「看病貴、看病難」和「上學難,品質差」現象足以證明一切。

那麼,政府人員真的減少了嗎?表面上,擁有政府人力編制的人越來越少,但實際上,政府其實存在着大量的無編製成員,他們或者是合同工,或者臨時工,或者是派遣工。而在公共服務方面,從公共服務的對象—社會公眾的角度來看, 無論誰為其提供服務產品, 政府都是提供公共服務的最終責任人,所以圍繞着政府,形成了一個以非營利組織或私人企業為外圍的動態同盟, 也就是虛擬的政府。通俗地講,這個實際上並沒有那麼小的政府,它正用削足適履的方式,硬把自己的腳,塞進一雙小政府的鞋子裏。事實上,政府只是透過各種方式把它所實際僱傭的勞動者排除在政府體制之外,除了省錢,也增加管理上的彈性,迴避僱主的責任,卻沒有真正地縮減政府的人力。

國家沒有錢、要節省經費?

主流經濟學最恆久的迷思是政府應該將自己在經濟上的角色限縮到最小──或者換個說法:別擋在有錢人累積財富的道路上。這種意識形態的位置已經造成諸多問題,其中之一就是公有資源被大量拋售以及(曾經的)公共商品與服務日與俱增的私有化趨勢。市場的魔法與私人財團的活躍,使得成本效益和效率的重要性大幅擴張……甚至成為一切的最高指導原則。除此之外,出賣資產也愈來愈被認為是政府減債並控制預算赤字的方法。

但是,如同學者喬姆斯基(Noam Chomsky)所說,「所謂的私有化,就是你把一個公有的體制交給一個無法信賴的獨斷機器。公有的體制有許多附帶的好處。它們有可能為了實現這些好處而有目的地維持虧損的狀態。舉例來說,如果一家國有的鋼鐵公司為了提供其他產業便宜的鋼而處於虧損,這也許是一件好事。公有體制具有一種反景氣循環的性質,也就是說它們在經濟衰退時可以保持僱用生產的水平,因此可以增加需求,對於擺脱衰退是有幫助的。私人公司遇上衰退時通常無法如此,它們會裁減勞動力以節省成本。」至少在公共服務的提供上,公共化的體制是不可替代的。

回頭看國家的用人政策,近年來政府不斷限制編制以及與政府直接簽合同的勞工人數,另一方面繼續裁減正式公務人員的人數。需要的人力補不滿,產生的後果不外乎更大規模的外包、現有人力的勞動強度增加,或者乾脆擺爛,讓政府的機能萎縮,讓公共服務被丟入市場。眼前各項公共服務的缺乏,根本解決辦法在於税制結構的大幅調整,讓資本家、有錢人付出税金來,國家沒有錢、要節省經費的說詞,正是國家拒絕面對「政府是為誰服務的」這一個國家性質的遁詞。

政府對於公共服務部門的去管制化,是公共服務逐漸市場化、勞工勞動條件下降的主因,因此,要提升勞工的勞動條件,就不可能迴避對抗公共服務去管制化與市場化的改惡。從這個角度看,受僱者爭權益,與公共服務體系的建立、國家性質改變,乃是同一問題的兩個面向。我們必須團結起來,不僅僅是為了一個或者一群勞工的直接利益奮鬥,而是應該團結起來,為了重構一個公共化的公共服務體制,改變國家所奉行的撙節措施,迫使政府直面「政府是為誰服務」這一個有關「國家性質」的大哉問。

唯其如此,我們才有辦法避免下一個上海環衞工人事件,也才有辦法重新享有高品質的公共服務。環衞工人們為自己而戰,也間接地為我們每個人而戰,我們若是無法從抗爭中,解讀出與我們共同命運相關的重要訊息,那一道道的防火牆內的悶燒,也終難成燎原野火。

參考文獻:

句華(2012)。<中國地方政府公共服務合同外包的發展現狀——基於二手數據的分析>。《北京行政學院學報》,2012年第1期。

EPSU.2014.「Public & Private Sector Efficiency」.

田華文(2008)。<虛擬政府——一種新的政府形式設想>。《公共行政》

【編者按】有話想說嗎?端傳媒非收費頻道「廣場」歡迎各位讀者投稿,寫作形式、立場不拘,請來函community@theinitium.com,跟其他讀者分享你最深度的思考。

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