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林柏儀:管中閔校長和他從未消逝的「高教自經區」

要判斷台大未來的可能發展方向,與其單看管中閔參與遴選時所提出洋洋灑灑的治校理念,不如從他過去所主張的「高教自經區」政策來一窺一二。而仔細檢視此政策內容,對關注台大發展與高教公共性的人士來說,「管校長」的出線,着實令人對未來憂心。


台大校長遴選當選人管中閔,在歷經四個月的獨立董事、抄襲與兼職的爭議後,被新任教育部長吳茂昆駁回當選資格。圖為2015年6月27日,台大舉行EMBA 101 級畢業典禮,管中閔在台上致詞。 攝:Imagine China
台大校長遴選當選人管中閔,在歷經四個月的獨立董事、抄襲與兼職的爭議後,被新任教育部長吳茂昆駁回當選資格。圖為2015年6月27日,台大舉行EMBA 101 級畢業典禮,管中閔在台上致詞。 攝:Imagine China

2018年1月5日,國立台灣大學公布了遴選出的新任校長,由國家發展委員會(國發會)前主委管中閔出任,2月1日將正式就職。

管中閔學術專長為計量經濟學,相當年輕就當選為中央研究院院士,但其真正受到台灣社會大眾所注意,是其在馬政府期間擔任行政院政務委員與國發會主委,負責規劃馬政府一連串的經濟政策。因他從政以來的發言風格一向充滿自信與霸氣,被媒體封有「管爺」之稱。如今他獲台大遴選,「管爺」搖身一變為「管校長」,究竟將把這所大學帶向何方?會對台灣高教與社會產生什麼樣的影響?一一引起社會各界不少討論。

「管爺」其實對於高教治理與政策並不陌生,他在擔任國發會主委時,於2014年所力推的「自由經濟示範區」,就曾將高等教育領域囊括在其中,稱為「高教自經區」(完整名稱為「自由經濟示範區教育創新」)。雖然後來隨着《自由經濟示範區特別條例》在立法院遭杯葛、闖關失敗,管中閔也自國發會主委一職黯然下台,「高教自經區」一時不再為輿論所討論。但它爾後仍獲教育部囊括為高教政策一環,實施至今,並且深深影響台灣高等教育的發展狀況。

因此,要判斷台大未來的可能發展方向,與其單看管中閔參與遴選時所提出洋洋灑灑的治校理念,不如從他過去所主張的「高教自經區」政策來一窺一二。而仔細檢視此政策內容,對關注台大發展與高教公共性的人士來說,「管校長」的出線,着實令人對未來憂心。

「高教自經區」如何威脅教育公共性?

管中閔參與規劃的「高教自經區」,究其內容,主要是開放允許台灣近半數公私立大學(共68間)能以與外國大學合作之名,在校內被劃入「自經區」,在裏頭開設的大學、學院、學程或專班,可去除既有對學生和教職員工的教育法令保障,並且排除大專院校既有受到的種種內外控管。

從對教育公共性的價值觀之,「高教自經區」可能對教育公共性的威脅影響,至少包括了四個面向:

一、去除平等近用(Access):所謂「高教自經區」的草案中,力主要讓其中的大學或專班能學費完全自由化,或開放學費「參考其母校收費基準定之」。換言之,若國立大學與某一間英國大學合作,其開設的課程即可於當時每年收取學雜費45萬元新台幣之多(英國大學學士班現行平均學費約為每年9000英鎊);與美國大學合作,甚至可收取到每年100萬元新台幣之譜(美國不少研究型大學,學費在每年3至4萬美元之間)。其結果將會使這些課程的學費是台灣現有公立大學學費的8至20倍、私立大學學費的4至10倍,恐讓台灣原本已存在因經濟門檻而不平等分配的高教機會,朝向更嚴峻的方向發展。

可預期地,此例一開,少數精英階級子女,能夠在台灣以高學費就買得精英教育機會(有錢、能考過相對少競爭的SAT,就能念台大「自經區」內的專班);而大多數的學子,儘管有相當天賦或願意努力,也只能接受一般的教育機會(而且一般大學也可能將「有樣學樣」而拉高學費)。長期結果將更去除人民平等近用教育的受教權利,甚至因此壓抑大眾的才能發展。

二、去除勞動保障:「高教自經區」的草案中,非但要讓學生一端的學費「去管制化」,甚至連受僱者一端的勞動條件,也將被「去管制化」。舉例而言,「高教自經區」的規劃中,要求教師的解聘或不續聘「除依教師法第14條第1項規定外,得由該分校或學院另定之」。換句話說,其允許校方能自由約定其中教師受僱者的解聘要件,訂得再嚴苛也未必觸法(排除了《教師法》或《勞動基準法》對解僱的相關保障)。而且,草案允許自經區教師的解聘或不續聘,並不需要經過教評會「三級三審」,甚至連向教師申訴委員會依法提出申訴的權利,都被去除。未來發生解僱糾紛,教職員只能透過法院訴訟來維護權益。

三、去除公共監理:「高教自經區」草案以「尊重外國大學之運作」之名,宣稱相關設立的學校或班級不需要適用台灣的相關教育法令,但同時其也不需要受到其母國法令的管制,形同創造了教育管制的「真空空間」。

這些被排除適用的教育法規包括了:「高教自經區」允許國立大學自此國際合作課程得到的營收,能排除國立大學的預決算法制;相關設立的公有不動產,甚至能排除既有的使用與處分管制,能夠讓校方自由處理、販賣。甚至倘若停辦,其剩餘資產也並非回歸公有,而是「建議由學校共管機制採捐贈或投資國內企業方式辦理」等。

四、去除校園民主:最後,「高教自經區」的內容除了排除外部的公共監管外,連內部的民主控制也預定要予以排除。包括:允許合作的大學或學院,「無須組成校務會議,不受大學法之限制」,校長遴選程序也任由辦學者自行訂定,排除過去國立大學校長由教職員投票決定的機制。表面上,這是尊重外國大學的辦校方式,實際上,其實是排除利害關係人的民主參與空間。結果可想像,當學生成為消極的消費者,教職員成為不該介入營運的勞動力,學校或許更容易獲利,但是,這恐怕已非是以追求真理、強調自治的「大學」?

管中閔於2012年加入馬英九政府,先後擔任政務委員、經建會主委及國家發展委員會主委,2015年1月辭去官職。

管中閔於2012年加入馬英九政府,先後擔任政務委員、經建會主委及國家發展委員會主委,2015年1月辭去官職。攝:Imagine China

英美留學高學費,可正當化「自經區」?

當時高教工會與各社運團體對「高教自經區」提出種種質疑後,教育部出面為政策背書,稱民間的擔憂「實為過慮」,並以新聞稿逐一回應。國發會主委管中閔則是動員國發會的資源大作廣告與「懶人包」,似乎以為重大政策能否順利闖關,關鍵只在於宣傳是否得當。而其中最常提出的官方辯駁說詞是,高教自經區將「讓國內學生不須遠赴海外,就能修讀國際水準的課程、取得外國大學學位」,甚至聲稱能因此「減輕學生負擔」。

然而,這種說法沒有查明,在台設立的合作專班所發展出的教育內容,以及所要花費的成本,和外國大學原本就並不相當,將會造成的社會衝擊也截然不同。

一方面,儘管外國也許有發展得較為良好的大學,但其所立基的知識社群、學術文化,並不可能簡單地輸出到另一所國外大學。另一方面,這類合作專班設在台灣,所需要的土地建物多可和國內大學合作取得,所需要的人力除少數外籍教師外,往往也將在台灣招聘,為何可以恣意放任其比照外國大學收費?

而且,過去留學生若前往英美留學,作為非本地居民,的確往往得繳納較台灣就學或當地學生更高的學雜費,但這無論如何只是少數人在海外的個人選擇,相對不會強烈直接衝擊到國內教育體制。但建立在台灣高教校內的「自經區」專班,不但將衝擊全體高中畢業生的升學考量,還恐怕也將逐步瓦解既有相對重視公共性的辦學模式,影響深遠。

我們同時不解的是,一個真正重視人民受教權益的政府,應當思索的是怎麼在本地打造高品質的高教環境,但又盡量免除高學費將造成的經濟門檻,以嘉許所有願意學習的學子。怎麼是以英美留學的高學費為由,正當化自身也可以乾脆全面引入,或樂於「比照辦理」?

悄悄開跑的各校專班與「台大國際學士學程」

回頭來看,「管爺」當時力推的《自經區條例》,因為引起社會的強烈反彈,最後在抗議聲浪與立院反彈下,無疾而終,但所謂的「高教自經區」及其相關內容,並未因此消逝。儘管「管爺」下台了,但爾後「高教自經區」不過是悄悄換了個名目(「稱為「教育創新專案計畫」」,自2015年起由教育部用修改行政命令的方式,「死灰復燃」。這些由教育部授權各大學與外國大學在台合開的種種「專班」,同樣可去除各類管制,學費收取每年60萬以上也所在多有。可見儘管「管爺」下台,但「管爺」所力推的右翼市場自由放任意識形態,至今也仍是執政當局奉為圭臬的信條,儘管歷經藍綠政權更替也未有變更。

例如,2016年起引起諸多爭議的「高餐藍帶」專班,即凸顯了此類計劃的問題。當時教育部允許法國藍帶公司用極低價格租用國立高餐大學校內用地,合辦「高餐藍帶」課程,15個月的課程可收取105萬新台幣的超高學費。然而,一般高餐學生卻連接近使用相關設備都不可得,因此引來校內師生的抗議,質疑國立學校的公共教育資源淪為少數辦學財團的特許斂財管道等等。然而,儘管師生抱怨連連,至今也仍未見校方提出具體改善。

除此之外,近來「台大國際學士學程」所引起的爭議,也相當類似。台大聲稱將要開辦每年學雜費高達兩萬美金的國際學士專班,招收國際生80人、國內生40人。儘管目前因為國內生入學要採取學科能力測驗或是SAT的爭議,教育部還未核准招生,但在很多人眼中,這代表將要讓未來進入這所「第一學府」的門檻更加拉高,不只要考試考得好,而且還得交出更高的學費。無怪乎網友紛紛酸言酸語:「富家子弟可以在台洗學歷了」、「果然是全台學店之首無誤」、「全台最尊榮貴氣學士班」、「連台大都要變貴族養成學校?」、「最貴學士念完還是學士」等等,背後的庶民怨氣可見一斑。

儘管如此,執政當局至今仍未曾思索該有所改變。這種「去管制」等於「進步」的想像,以及種種「外國學費都更貴…」、「日本、南韓的國立大學『法人化』後更有競爭力」的耳語論述,依舊甚囂塵上。雖然這些說詞往往刻意忽略歐陸仍有大半以上維持高品質的免學費高等教育,以及日韓大學法人化對教育公共性的現實衝擊,但卻總是台灣高教政策制定者的偏愛。換句話說,「管爺」的「高教自經區」不過是把種種想法集大成統包起來罷了。

只不過,「管爺」如今搖身一變成為「管校長」,未來相關校政方針很大機會將是加碼推進。例如「台大國際學士學程」如果被教育部核准,未來開設的專班每年絕不會僅限於120人,而是「多多益善」。「管校長」更可進一步以資源分配或要求自籌財源等手段,施壓各院系都比照開辦,未來不但影響台大內部,甚至很可能根本改變各國立大學的既有經營模式。

哪一種「國際化」才能讓台大有未來?

為何此種恐對教育公共性造成重大衝擊的政策,會如此無往不利?並且儘管缺乏評估,就能一再蕭規曹隨擴展至今?我們發現,這和「高教自經區」等相關政策經常被包裝為某些看似頗具正當性的概念有關,儘管它實質上暗藏的諸多措施才是重點。例如管中閔在爭取台大校長時,高調提出的一項目標:加強「國際化」,獲得了各界的高度肯定。 加強大學的「國際化」?表面上,這是主張讓大學的知識內涵以及參與師生,有更多來自跨越國界的交流。本來,學術真理就不該拘泥於一國一地,何況在跨國交流或遷徙日趨頻繁的今日,大學國際化可說是再正當不過的理念,有誰能夠反對它呢?

但實際上,細察管中閔從提出的國際化,核心並非是在促進跨國人民之間的知識交流互動。當他在台大校長遴選過程中的治校理念簡報提到:「深化台大國際化程度,使台大成為具有多重功能的亞洲高教樞紐」、「爭取國際名校深度合作(成立合作學院,或設立分校)」、「以國際化回應台灣高教的海嘯衝擊」、「積極佈局亞洲高教市場」、「吸納付費國際學生」等,顯見他的「國際化」焦點不在於一般的國際交流,而在於國際市場。他是把台大想像成一個高教企業,拉高台大在國際上的市場佔有或品牌地位,並聲稱將藉此吸引來「付費國際生」以獲得利潤,作為他的經營目標。

高等教育的國際交流,當然是值得支持的目標。讓更多來自不同國家的教師、學生,更能自由共聚一堂,激盪出知識的進步火花,是學術進步的原動力,也是國際人民團結的基礎。但是,這樣的國際交流,當然該和堅持平等近用、勞動保障、公共監理、校園民主等教育公共性價值,並行不悖。

然而,當前的管校長或他過去推動的「高教自經區」,所追求的是一種教育商品化邏輯下的國際交易,卻無助於真正誠懇的國際交流,反而不過是讓教育成為牟利的工具,對整體社會並無助益。舉例來說,過往諸多對台灣高教有真誠興趣、但家庭背景未必富裕的外籍生或僑生選擇前來台灣留學,未來恐怕反將被擋在這學費高牆之外,這結果豈不是不利台灣高教的國際化?

而且,回首過去20年來,台灣高等教育國際化已逐漸累積了諸多的成果。非但每所大學幾乎都有數十、數百份的國際姊妹校或交流協議,國際訪問學人或研討持續增加,在台就學的國際學生人數逐年上升,台灣也有越來越多的本地學生能夠不需額外繳交學費至他國大學擔任交換學生。從這些經驗可見,我們早已在進行高等教育的國際交流,而不需要以去除管制、縱容高學費、大學學店化為代價。獲取最多政府與社會資源的國立台灣大學,當然更是如此。

賺國際生的錢,能增加教育資源?

雖然此類作法可能造成的衝擊已日益被台灣師生正視,但至今坊間仍流傳一種說法以為,透過這類自由放任的「專班」,賺取了大量的學費或資源,能夠回頭來挹注經費到一般的大學教育體系。因此,這兩者間將會是「互利」,而不會是獨厚專班、殘害既有高教。這也是「管校長」在治校理念簡報中之所以稱「經費不是主要問題」的理據,暗指能藉由「賺國際生的錢,來增加台大所有師生的資源」。

姑且不論,究竟台灣高教有無條件來大舉「賺國際生的錢」。問題更在於,在利潤邏輯所驅策的辦學模式下,其實就是專班「賺到了錢」,也沒有機制會要求這些「利潤」一定要回饋到一般師生身上。更有可能的結果反而是,校方日趨變相強逼一般師生,一律該追隨這以利潤為優先的學店作風,例如透過施加更強烈「系所自籌財源」、「系所評鑑」壓力,逼迫各科系紛紛刪減一般師生的員額比例,擁抱利潤邏輯所主導的種種專班。結果是講究「自由放任」的專班將形同新自由主義的「特洛伊木馬」,從內部逐步裂解過往考量教育公共性的種種管制與堅持。

除此之外,從總體觀之,當政府發現大學能夠「自籌財源」時(儘管以犧牲了教育的諸多公共性為代價),往往也將會逐年削減提供給大學的公共教育預算,任其「自給自足」(或所謂「自生自滅」)。這已是當前世界各國過去三十年來都在進行的「新自由主義」措施,早已被大量學界人士譴責形同在「消滅大學」、「毀壞學術根基」,甚至也是因此造成了台灣高等教育當前的種種危機(缺乏充足公共教育經費、追求短線的應用知識但忽視基礎研究),沒理由我們該繼續矇着眼睛無條件擁抱。

綜合而言,「管爺」的「高教自經區」從未消逝。它背後所主張將種種公共服務都套用市場自由放任的信條,不但在過去二十年來是高教政策的主旋律,而且在「管爺」黯然下台後,依然獲得政府機關高度採納。不但教育部透過行政命令開放種種高學費專班設置,而且種種法規政策也不斷配合修正。未來「管校長」上任後,恐怕將為校內各系所與校外各大學帶來更強烈的示範效應,深深地影響台灣未來高教的發展。

雖然這樣的發展趨向令重視教育公共性的人們憂心,但也只能說,這類單調鼓吹自由放任市場的右翼新自由主義思潮,依然是政界與學界的領導力量。儘管藍綠政權遞換了,但從自經區到近來《勞基法》鬆綁,我們都不難一再觀察到此類論述的霸權。顯然,對於重視基層師生與人民利益的行動者來說,這未來都仍是高教場域以及社會場域的不止息戰鬥對象。

(林柏儀,台灣高等教育產業工會組織部主任)

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