歐洲觀察

昭楊:兩百年法國史,第五共和國總統制的前世今生

法國現行總統制是相當年輕的制度,這和法國的革命歷史和共和傳統形成鮮明反差。


2017年4月23日,法國舉行了2017年總統大選的第一輪投票,據96%的開票結果顯示,候選人馬克隆獲得了23.9%選票。
2017年4月23日,法國舉行了2017年總統大選的第一輪投票,據96%的開票結果顯示,候選人馬克隆獲得了23.9%選票。攝:Benoit Tessier/Reuters

2017 年法國總統大選走到最後一輪,左派的分裂,極右翼的崛起,讓這場關乎歐盟興亡的總統大選前景迷霧漫漫。

不為人知的是,法國現行總統體制是一個相當年輕的制度,至今不過六十年,這和法國悠久的革命歷史和豐富的共和傳統形成鮮明反差。法國從 1792 年推翻波旁王權建立共和,到 1958 年法蘭西第五共和國建立,中間經歷了多次復辟、政變、革命和戰敗,但這 160 年間,前四個共和國為何無法在頂層行政權力設置上交出滿意的答卷?第五共和國的改革為何又能取得成功?

議會制衡模式,與短命的第一共和

1792 年 8 月 10 日,出逃外國失敗的路易十六,被巴黎起義民眾推翻,並在次年以叛國罪被送上斷頭台。法國結束了短暫而混亂的君主立憲制,第一次進入了共和國。

然而,原先由君主掌管的行政權力將被誰取代?新的最高行政部分將被賦予怎樣的位置?當時的法國立法者在堅持議會權力至上的基礎上,試圖將行政權分散至多人手中。

雅各賓派當政時代,公共安全委員會成了全國最高行政機關,它的臨時領導者就是羅伯斯庇爾。羅伯斯庇爾的敗亡不僅是雅各賓政治的失敗,也表明當時法國議會可以輕鬆顛覆個別強勢政治人物。

隨後的督政府和執政府,分別擁有五名和三名最高行政官。但前者因無法應對內外危機而被 1799 年的霧月政變推翻,後者則因為拿破崙個人權勢日益壯大而名存實亡。1804 年,拿破崙直接通過全民公投稱帝,逐步讓議會變成皇權的附庸,法蘭西第一共和國還沒有找到合適的行政制度,就結束了。

從總統到皇帝

1804 年至 1848 年,法國經歷了三個王朝,雖然君主個人權力大小不同,但大體仍遵循君主立憲制的框架,直到 1848 年革命,七月王朝被推翻,法國第二次進入共和時代,行政權力的設計問題再次浮出水面,並引發了激烈的爭論。

有人認為共和國應該排除個人元首,因為無法保證此人一定是真正的共和派,所以最好從議會中選舉行政首長。但更多的政治家認為,剝奪民眾的選擇權是沒有勇氣的表現,於是最終商定未來的總統將由男性選民普選產生。

法國第一次總統大選的結果出人意料,拿破崙的侄子路易·波拿巴以 74%的絕對多數擊敗了 1848 年 6 月工人起義的候選者卡維納克,後者僅拿到了 9%選票,而左派的兩名候選人總共僅拿到了 5 .5%的選票。

路易·拿破崙的崛起,和七月王朝時期拿破崙崇拜在法國重新蔓延有關,他本人提出的保衞公共秩序,增加社會福利的主張也迎合了各個階層的胃口。他將自己塑造為法國大革命成果的保衞者,將維護財產和社會安全,同時聲稱將在 1815 年維也納體系中保衞國家榮譽。路易·波拿巴的宣傳大獲成功,而全民選票的支持也給了他足夠的合法性和議會抗衡,最終 1851 年,共和國再次被其行政長官發動的政變推翻,成为第二帝国。

拿破崙三世的第二帝國在 1870 年因普法戰爭的大敗而被推翻,法國共和政治制度又再次回到了出發點。

第三共和國:總統與議會之爭

第三共和國的命運從一開始就和以往不同,如果說法國第一次和第二次共和經歷都以激情洋溢的革命開始,那麼第三共和國則誕生於第二帝國戰敗的陰影中,而且立即遭遇普魯士軍隊的大舉入侵和巴黎公社的激烈暴動。

兩次共和的失敗和兩個帝國的戰敗,讓當時的法國議會裏充斥着保王派議員。為了表彰當時的臨時國家元首梯也爾鎮壓巴黎公社的功勞,議會授予他總統之位,但這只是個人稱號,而不是一個具體職位。因為梯也爾本人政治立場屬於温和共和派,因此在度過最初的危機後,保王黨控制的國會就發動不信任案,把梯也爾趕下台,同時將沒有職位的總統稱號授予保王黨人麥克馬洪元帥,以便復辟時方便權力交接。

然而,保王黨人的復辟之夢很快破碎了,波旁王朝繼承人香波伯爵拒絕象徵革命的三色旗,也擔心復辟會引發「鐵血宰相」俾斯麥的敵意,引發德法新的戰事,因此拒絕出任法國國王。在復辟活動受挫的前提下,共和國國家元首職位有了制度化的需求,1875年天主教歷史學家亨利·瓦隆提出的憲法修正案被通過,規定共和國總統由兩院議員共同選舉產生。這條法案的內容充滿了爭議,也開啟了法國總統制的不穩定時代。

根據當時的法案,第三共和國的總統總體上繼承了立憲君主的傳統特權:他是軍隊的統帥,可以指導外交活動,任命和罷免高級官員,解散議會並行使特赦權。這些權力其實是當時佔優勢的保王黨議員為未來復辟的君主量身定做的,因此授予總統很多重要權力,以便日後平穩過渡。但是歷史卻和制度設計者的願望背道而馳。從1876年開始,共和派就開始在議會選舉中佔據上風。共和派議會和保王派總統不可避免地發生矛盾,麥克馬洪元帥要求共和派總理聽從指令,如果不從,希望解除總理職務。但是當時共和派議會認為總理只應該對議會負責,於是麥克馬洪下令解散議會,重新選舉。然而選舉後,共和派依然在議會中佔優勢,麥克馬洪只能被迫辭職。新任共和派總統儒勒·格里維當選後,馬上宣布將遵守議會所有立法,永不開啟總統與議會的鬥爭。

他的表態,讓法國總統依據 1875 年憲法修正案所獲得的政治特權,逐漸被轉讓至總理的手中,只有赦免權得到保留。當時政治輿論普遍認為:強化總統特權就是反對共和。在手中權力有減無增的情況下,法國總統開始逐步脱離行政領域。連解決政府和議會矛盾的關鍵權力———解散議會權,也被嚴格禁用。於是,政府和議會權力又出現了新的不平衡,議會有權彈劾任何政府成員,但政府無權過問議會的對錯。這種權力分配新格局,很快引發政局不穩定的新問題,第三共和國政府內閣無法應對議會提出的不信任案,經常倒台重組。而議會在挑選總統人選時也都注意儘量避免強勢人物,也正因為如此,除了少數幾位強勢總統外,從 1875 年至 1940 年的法國總統,大多只是權力象徵而已。

半總統制「王權」的誕生

二戰之後的 1946 年,情況又發生了變化,一方面,不堪回首的維希法國歷史,特別是貝當擔任首腦職務,再次激發了法國人對國家元首職位的新懷疑。而另一方面,法國面臨的冷戰局勢以及殖民地獨立運動又要求法國擁有強力政治人物應對危機。「這個國家需要一位國王,需要一位偉人能夠在關鍵的困難時刻站出來。」戴高樂 1946 年的言論代表了不少法國人的心聲。二戰後首任法國總統樊尚·奧里奧爾在 1947 年至 1954 年擔任總統的七年間,成為了法國中間派政府的靈魂人物,團結傳統右派和社會黨人,抵禦來自左翼共產黨和右翼戴高樂主義者的反對力量。

1958 年,阿爾及利亞獨立問題引發的政治危機,讓戴高樂重返政治舞台,他馬上發動全民公投的方式修改憲法,參考美國總統制,規定總統可以解散議會,而且可以在嚴重危機時刻擁有特別權力。戴高樂提高總統地位的改革,相當於徹底結束了大革命以來法國共和制度下議會為尊的政治傳統,他認為圍繞這項傳統的制度設計,讓法國陷入一百多年的政府不穩定和持續衰落中。當然,為了減少新憲法的阻力,表示對議會的尊重,戴高樂在部分事務上也採取了妥協態度:他沒有全盤照搬美國總統制,保留由議會多數黨產生的總理。總理負責內政和經濟事務,總統則負責外交和國防事務,富有法國特色的「半總統制」就此建立。

法國總統由全民票選產生,同樣需要打破政治禁忌,因為正是全民普選,讓拿破崙叔侄前後兩次終結法國共和制,戴高樂直到 1962 年法國第一次總統普選時面臨阿爾及利亞獨立引發的內戰危機威脅時,才提出此提議,因此還引發了議會的不信任提案。直到戴高樂最後將此議案交付全民公決並獲得多數支持,才為此爭端畫下了句號。至此,被稱為「共和王權」的法國總統制完全確立。

經過一個多世紀的演變,法國總統制從無到有,其權力反覆擴張和緊縮,幾乎經歷了所有可行的改革。這些改革中既有本國的曲折探索,也有對外國的借鑑思考,最終脱穎而出的是最符合時代潮流和法國民情的選擇。

(昭楊,法國高等社會科學研究院博士生)

【編按】:本文原題「百年塑造「共和王權」:法國總統制的前世今生」,載於《南方都市報》,經作者授權,由端傳媒編輯轉載。