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台灣卸任總統,何以接連在權力的邊界上失足?

民主深化,公眾對國家元首遊走權力模糊空間的耐受愈來愈低。司法對卸任總統的追訴,是台灣走向現代法治國家的努力。


台灣前總統馬英九遭民進黨立法院黨團總召柯建銘自訴教唆洩密及加重誹謗等罪,台北地方法院日前審結,28日下午宣判無罪,全案可上訴。台北地檢署3月14日則以洩密和違反《通訊保障及監察法》等罪名起訴馬英九,這是台灣連續第三位在卸任後被起訴的總統。

或者,換一個更能看出問題的表述法:從1996年台灣實行總統直選以來,包括李登輝、陳水扁到馬英九,沒有一個民選總統不在卸任後遭到司法追訴。這又是為什麼?

1995年6月8日,李登輝在總統任內以「校友」身份訪問美國康乃爾大學並公開發表演講。
1995年6月8日,李登輝在總統任內以「校友」身份訪問美國康乃爾大學並公開發表演講。攝:Bob Strong/AFP

李登輝的「國安密帳」

1988年1月13日,蔣經國的逝世終結了蔣氏兩代對台灣的統治。此時的台灣,解除戒嚴令剛過半年,李登輝以副總統的身份接下的,是一整個威權統治的結構,其中,制度規範不到的暗角無處不在,而情治系統更是「黑洞中的黑洞」。

2000年台灣第一次政黨輪替,但陳水扁上任不到兩個月就爆發「國安密帳案」,剛卸任的李登輝被捲進了官司裏。所謂「國安密帳」是指當時由國家安全局掌管的一筆總額超過30億台幣(約7.6億港幣),代號「奉天專案」和「當陽專案」的秘密基金,這筆基金的源頭既久遠又複雜,運作時不受預算、審計程序規管,只要總統交辦任務,國安局就動支執行。

「奉天」、「當陽」專案經費下衍生了十多個子方案,李登輝在執政後期,把這筆鉅額秘密經費用得虎虎生風。特別值得一提的例子是「明德小組」,它是一個由秘密經費維繫的美日台三方高層安全協商平台,在1996年台海危機中,美國決定派出兩艘航空母艦安定台海局勢,「明德小組」起了決定性的作用。此外,1995年李登輝在總統任內以「校友」身份訪問美國康乃爾大學並公開發表演講,也是由「奉天專案」支應經費雇用美國卡西迪公關公司(Cassidy & Associates)遊說美國行政部門及國會促成。

但水能載舟,亦能覆舟。奉天專案經費成就了李登輝執政時期的對外關係,但也讓他陷入了「國安密帳」的政治風暴,遭到檢察官起訴。

李登輝被控的情節和中華民國與南非的邦交有關。在白人執政的種族隔離時期,南非是台灣重要邦交國。1993年黑人民權運動領袖曼德拉訪問台灣,他率領的「非洲民族議會」在隔年的選舉中拿下政權。李登輝則在1994年應邀訪問南非,參加了曼德拉的就職典禮。為了鞏固和南非的邦交,李登輝命國安局從「奉天專案」中動支1050萬美元(約8114萬港幣/3.1億新台幣),交由外交部秘密援助南非,取名「鞏案」。「奉天專案」基金的缺口則由國安局逐年編列預算補回。

儘管如此,但台灣和南非的邦交只維持到1997年,斷交之後「鞏案」不必再執行,國安局因此要求外交部歸還沒有使用的金額。但因為國安局已經編了預算逐年補回奉天基金,因而當時國家安全局長殷宗文指示將外交部歸還的750萬美元(約5796萬港幣/2.2億新台幣),通過幾次轉手,捐給新成立的民間智庫「台灣綜合研究院」。李登輝卸任後,也將辦公室設在台綜院,這讓檢察官認定,李登輝是藉「奉天專案」基金為自己日後鋪路,因而以「貪污」等罪名起訴。

經過審理,承審法官最後認定,沒有直接證據證明挪用基金的命令來自李登輝本人,因此判決李登輝無罪。這起官司一直到2014年8月才告定讞。李登輝順利過關。

2006年11月5日,高等法院檢察署起訴後,陳水扁在台北辦公室針對此事發表講話,並指這些指控是不能接受及拒絕辭職。
2006年11月5日,高等法院檢察署起訴後,陳水扁在台北辦公室針對此事發表講話,並指這些指控是不能接受及拒絕辭職。攝:EyePress/AFP

陳水扁的「國務機要費案」

2006年9月15日,數十萬身穿紅衣的台灣民眾走上凱達格蘭大道——它在中華民國總統府的正對面。這是一場號稱「百萬人民倒扁」的政治抗議,示威者倒豎姆指,高喊「阿扁下台」。這場「紅衫軍運動」是台灣政治發展史的里程碑,激發它的是時任總統陳水扁家族所涉入的一連串弊案。

紅衫軍運動起於9月初,經歷「915」和「雙10圍城」兩場大型群眾遊行後,2006年11月3日台灣高等法院檢察署宣布就「國務機要費案」起訴陳水扁的妻子吳淑珍、機要馬永成、林德訓和陳鎮慧等。其中特別提及陳水扁因為受《憲法》第52條所保障的「刑事豁免權」,必須要其卸任後才能另外起訴。

起訴吳淑珍等人,可以說為扁案後續偵辨開了第一槍,也讓社會輿論普遍相信扁案不會因為「(涉案層級)辦不上去,所以辦不下去」。自此街頭運動逐漸退散,扁家系列弊案轉戰法庭。

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資料整理:趙安平。圖:端傳媒設計部

陳水扁和妻子所涉的案件數量眾多,情節複雜,目前三審定讞、確定有罪的案件至少包括:龍潭購地弊案,陳水扁、吳淑珍各處有期徒刑11年;龍潭購地案洗錢部分,陳水扁、吳淑珍各處有期徒刑2年;南港展覽館案,吳淑珍處有期徒刑9年;陳敏薰買官案,陳水扁有期徒刑8年、吳淑珍8年,洗錢部分7個月;二次金改之元大併復華案,陳水扁處有期徒刑10年,吳淑珍8年;吳淑珍教唆偽證罪,判刑9個月。

確定無罪的案件則有:龍潭購地案辜仲諒賄賂案洗錢部分;外交零用金案。

由於律師主張陳水扁「因病不能到庭」,因此陳水扁涉犯的另外五起案件目前都停止審理。但就從已經判決定讞的案件來討論,除了陳水扁及其家人的品德操守外,台灣在現行的總統制下,總統權力龐大而無所節制,是陳水扁任內弊案頻傳的制度性原因。

以「龍潭購地案」為例,法院認定的事實是陳水扁夫婦收受台泥辜家上億元台幣的賄款,讓政府花上百億資金購買辜家在龍潭的土地,並且納入規劃中的科學園區範圍,辜家投資的一家公司財務困境因此獲得疏解。

「二次金改之元大併復華案」的情節也十分類似,本案的背景是陳水扁政府自2001年起推動「金融改革」政策,力促不同金融機構彼此合併,擴大規模。法院認定陳水扁、吳淑珍藉着這項政策,向經營元大證券的馬姓家族收取賄款,使馬家在合併過程中佔上較有利地位。

「二次金改之元大併復華案」 起訴後,一審法官先判決陳水扁、吳淑珍無罪。二審改判有罪,之後三審定讞,兩人確定有罪。

為什麼同樣的案情,可以翻手為雲、覆手為雨?有法官認定有罪、有法官認定無罪?箇中的關鍵在於:「實質影響力」。

一審法官認定,金融合併並不是《憲法》所定總統職權,因此將陳水扁所收的金錢定性為「政治捐獻」而不是「賄款」,因此判決無罪。但到了二審,法官認為總統對二次金改等政策有「實質影響力」,陳水扁因而被判有罪。之後三審定讞,採用的一直都是「實質影響力」的說法。

在此之後,「實質影響力」的認定標準漸漸普遍地被採用。包括陳水扁一名親信陳哲男被控關說(非法遊說)司法人事;馬英九執政時起用的行政院秘書長林益世被控貪污,最後定罪的關鍵都在於,法官認定即使嫌犯關說介入的事項不在他們法定職權的範圍裏,但以他們在政府中的權勢和地位,確實能夠讓下屬不得不服從,從而令自己「心想事成」。

在中華民國現行《憲法》的規範及台灣政治文化的影響下,民選總統的權力幾乎無邊無際,在修憲改制幾乎不可能的情況下,「實質影響力說」像是在陳水扁貪瀆案之後勉強築起了一道堤防,讓權力的洪水即使阻不住源頭,至少不再肆意流竄。

3月14日,馬英九就被台北地檢署以洩密和違反「通訊保障及監察法」等罪名起訴事件回應記者提問。
3月14日,馬英九就被台北地檢署以洩密和違反《通訊保障及監察法》等罪名起訴事件回應記者提問。攝:Sam Yeh/AFP

馬英九處理關說卻涉「洩密」?

「關說司法個案的立委沒事,但是處理司法關說醜聞的人被起訴,這真是公理何在?」

馬英九被起訴的第一時間,發出了上述的感慨。要評價這段談話,必須回顧整起事件:

本案起於檢察官因為其他案件監聽民進黨籍立委柯建銘,在監聽過程中發現柯及立法院長王金平可能涉及司法關說。檢察總長黃世銘因此在2013年8月31日帶着監聽譯文向馬英九報告,馬英九留下了黃世銘帶來的資料,請來行政院長江宜樺和親近幕僚羅智強商議,並且向他們出示了監聽譯文等材料。這是讓檢察官認定馬英九涉及犯罪的重要關鍵。

起訴書裏這樣評價馬英九的行為:

「總統為《憲法》機關,職權之行使應符合權力分立與制衡之《憲法》基本原則,並不得侵害人民基本權利。

被告 102年(2013年)8月31日之行為係洩漏中華民國國防以外秘密、監察通訊所得應秘密資料及違法利用個人資料……被告依法對監察通訊所得應秘密資料負有保密義務及對個人資料應合法利用。」

簡而言之,檢方認為整起關說案在9月5日才偵查終結,但馬英九卻在黃世銘求見之後就向江宜樺和羅智強出示了相關監聽材料和被監聽者的個人資料;接着還要求黃世銘向江宜樺報告後續辦案情況。

這實質上是洩露了「偵辦中案件」的機密,更遑論監聽譯文是人民重要的隱私材料。因此馬英九之所以被檢察官起訴,並不是因為他處理了王金平和柯建銘的關說案,而是他處理的「時機」和「方式」出現重大爭議。

「時機」,是指假設馬英九能夠等到9月5日偵查終結之後才過問此事,接着發動行政及國民黨黨內處分,「九月政爭」的歷史很可能就要改寫;甚或馬英九執政的總體評價,也可能出現180度的翻轉。

「方式」則牽涉到台灣洩密罪的認定標準:「洩密者有罪,接受者無罪」。這意思是如果馬英九聽了黃世銘的報告,接受了文書資料,這並不足以成罪。但馬英九卻將檢察官監聽所得的信息轉告江宜樺和羅智強,這就一腳踩上了被告的位置。

2015年2月,黃世銘因洩密罪被判刑1年3個月定讞,他在出庭時又坦承自己曾經向馬英九報告監聽得到的信息;再承認曾經受馬英九之命向江宜樺報告後續案情。在當時,多數輿論就認定馬英九被起訴在所難免。

「關說的沒事,處理的有罪」,這樣一句總結或許令馬英九的支持者義憤填膺。站在「實質正義」的角度來看,馬英九及其支持者的憤憤不平容或有其道理,但問題在於「實質正義」要靠「程序正義」來保障,而令馬英九失足的,恰恰就是「程序正義」這道門檻。

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資料整理:趙安平。圖:端傳媒設計部

李登輝、陳水扁、馬英九,三位政治路數不同,行事風格迥異的卸任總統,不約而同地在離任後遭到司法追訴。他們涉及的案件情節各自不同:李登輝是運用威權時期留下的「小金庫」習焉不察;陳水扁家族以權換錢;馬英九則先是一腳踩中了人權這條紅線,再者黃世銘在案件偵結前向馬英九報告,兩人聯手破壞了檢察官「獨立辦案」、「不受干涉」的原則,踩上第二條紅線。

李、陳、馬三位前總統都在權力的邊界上失足,有人評說台灣正在「南韓化」。但歷史脈絡不同,換一個角度,隨着民主深化,公眾對於國家元首遊走權力模糊空間的耐受度愈來愈低。每一次司法機制啟動對卸任總統的追訴,也是台灣走向現代法治國家的努力。

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