評論 城市筆記

陳劍青:如何分配一塊地,才是解決香港房屋問題的關鍵

如何有效善用房屋土地資源對應居住問題,比起追求政府土地收益或盲目追求數字上的供應,來得更為重要。


香港發展局剛公布2017至18年度賣地計劃,將預留28幅住宅用地賣予發展商起私營住宅,預計可供應合共約18910個住宅單位,稱可對應香港居住問題。
香港發展局剛公布2017至18年度賣地計劃,將預留28幅住宅用地賣予發展商起私營住宅,預計可供應合共約18910個住宅單位,稱可對應香港居住問題。攝:Imagine China

香港發展局剛公布2017至18年度賣地計劃,將預留28幅住宅用地賣予發展商起私營住宅,預計可供應合共約18910個住宅單位,稱可對應香港居住問題。

但若果要對應香港居住問題而非賣地收益,單從數量說是沒有意義的,需要就這些賣地計劃進行更深入的分析。

賣地就可解決房屋問題?

今年賣地計劃中,有15幅地位處九龍的房屋用地裏,其中10幅都位於啟德舊機場跑道上劃作中密度房屋發展的土地;九龍另有一塊是在九龍塘半山區,一幅位於長沙灣前副食品批發中心旁的臨海地段;另外港島唯一一幅地位於赤柱環角道。其餘將會出售的新界土地,一些位處白石角天賦海灣旁、大埔郊區豪宅區旁。

這些土地都會經過政府的賣地價(麵粉價),再經發展商手的商品化過程,才會得出最終售價(麵包價)。究竟位處這些「天價地段」的土地供應,是真的針對真正房屋需要,抑或是為了滿足手上有足夠資本的人可繼續保值及投資的需求,可想而知。

此外,有些鄰近公屋屋邨土地或新落成發展區的新土地,亦初步放進了賣地計劃,例如在安達臣石礦場內有兩幅用地劃做私人住宅發展。現時,政府有意將安達臣區內八成房屋單位(約九成房屋土地面積),都劃作私樓發展,只留極少土地資源做公營房屋,其實這正是導致公營房屋長期「覓地困難」的主要原因。政府名義上指整個觀塘區內已有太多公屋,因而在新發展區內則可以私營主導,事實上又不會看到政府會在全面私營化的中環區以同樣的準則分配土地。

今年政府卻已直接將可用作公營房屋的土地資源放進賣地計劃,不僅令區內公私房屋比例更傾向私營化,整體來說也加劇了房屋土地分配不均的現實。

「偏私」的房屋土地分配

今年賣地計劃內,幾乎大部分土地都不用另外申請改變用途(註一),早前在《施政報告》公布的未來公營房屋用地,則沒私樓地那麼幸運:在未來20幅已經決定作房屋用途的「未改劃用地」裏,87%已是指定做公營房屋。在香港規劃制度裏,土地一日未經改劃,一日也不可用於相關房屋發展,變相成為金玉其外的「假供應」。

將「生地」(未改劃用地)撥作公屋待城市規劃委員會改劃發落,「熟地」及將準備好的土地就直接賣給發展商,如此撥地方式上明顯出現了「偏私」的批地傾斜。不論是買是租,現時香港市民負擔的房屋成本高昂,明顯不是議會拉布、地區阻力所導致,而是背後有隻無形之手刻意讓公營房屋供應困難重重。

走了樣的土地管治

那麼,是誰決定一塊地做公屋還是私樓,就是解決房屋問題的關鍵。現時香港的土地制度內,以往由「土地及建設諮詢委員會」(地諮會)提供專業意見,房屋土地資源的分配基本上由政策局部門提案,而地諮會以往都是各大主要地產商的天下。

但在2013年,特首梁振英一改遊戲玩法,宣布成立「土地供應督導委員會」,讓財政司及相關官員可直接調動土地供應計劃,「以應對需求變化」。及後,特首更在這常規機制以外,可額外繞過地諮會及財政司,開設由特首直接督導的統籌小組,例如去年震驚全城的元朗橫洲黑幕,為何不優先使用棕土,轉移去開發綠化帶滅村,就是經特首自行成立的「橫洲發展及皇后山的工作小組」,與地區鄉事利益進行「摸底」後得出的結果。

這其實是一個不顯眼,卻又關鍵的一種土地管治轉向,讓問責官員名義上可全面督導,實際上則可繞過既有官僚專業程序及政府常設機制,直接干預土地資源的分配。這將會形成一個巨大的潛在貪腐黑洞,讓土地分配決策更容易被長官及相關利益擺布。而這個決策過程機密且封閉,外人無從得知會議相關紀錄,以及當中的摸底內容,遑論讓公眾參與土地使用及分配。

如此來說,過往約五年私樓供應遠超目標,公營房屋遠未達原初計劃的目標,梁振英設立的土地供應督導委員會,以及依其長官意志的土地分配策略將難辭其咎;他需要為公營房屋土地分配不足而問責。然而,這個事實與長官的認知相去甚遠,他仍在登電視廣告宣傳自己的房屋政策「漸見成效」。

釋放滾存土地作社會房屋

在賣地計劃內,另有八幅去年無法賣出的所謂「滾存土地」,有數幅都位處公屋屋邨旁,明顯適合考慮撥地予缺地的房屋署作公營房屋用途。

八幅中比較顯著的,是位於屯門54區的前掃管笏軍營,佔地2.7公頃,已經在賣地表滾存連續兩年。若根據現行規劃標準,已可以供應約2000個住宅單位。而今年又再放在賣地計劃,重新計算在供應目標內,其實又是某種意義下的「假供應」。

這塊土地發展除了反映一些(前)軍營地(全港有過400公頃)原來都可轉變用途作房屋發展外,本土研究社曾倡議的「土地回撥機制」構思(註二),也適用於此種情況。「土地回撥機制」的目的是將過往發展商不表興趣的房屋土地,回撥作公營房屋/社會房屋用途,以防被私人市場的考慮拖延房屋供應。

尤其近年明顯出現賣地收益「水浸」,一年的收益已由600至700億升至今年1010億,當中固然涉及大量中資來港競相投地的因素。當投地成本(麵粉)愈爭愈高,生產出來的商品房(麵包)還會回到可負擔的水平嗎?

如何有效善用房屋土地資源對應居住問題,比起追求政府土地收益或盲目追求數字上的供應,來得更為重要。每年要靠售賣這麼多土地資源作商品房來分配房屋資源,到今天是否仍然是個適合的做法?似乎要抱有「迎難而上」的房屋新思維,檢視房屋土地分配的方式,才是真正的起步點。

(陳劍青,本土研究社成員)

註一:賣地計劃中,只有2至3塊未改劃地,如九龍塘一塊正由綠化帶改做住宅地。而啟德區內10塊土地,雖有8塊用地都未正式改劃,但已進入城規程序,一般認為阻力較少。

註二:參考本土研究社2015年出版著作《供不得其所》,曾將「土地回撥機制」用於港鐵土地的發展案例。

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,也期待你付費支持我們