評論

元淦恭:中國地方大員晉升有何規律?如何觀察?

此次就任代市長的蔡奇,曾在中央部委任職,但他並沒有任職省部級一把手的經歷。

刊登於 2016-10-31

蔡奇。
新任北京市代市長蔡奇。

之前在國安委任職辦公室專職副主任的蔡奇,就任北京市代市長,成為六中全會之後又一次備受矚目的高層人事安排。很多關注中國政治的人,都關注中國人事任命的意義。有的人認為,所有人事任命都是「一事一議」,而我則比較關注中國人事任命中的共性特徵。那麼,中國的人事變動到底有沒有規律可言?

從某種程度上來說,我們可以把改革開放以來的中共高層人事變動,當做一個數據庫。通過對這個數據庫中的情形進行總結和歸納,可以得出一些所謂的「規律」。而事實上,我們從中可以發現的東西非常之多,比如如下這些很典型的現象:

通常,晉升到政治局委員的地方官員,除了北京市長和上海市長,都是省級黨委書記。

在廣東,廣州市委書記通常是一位官員成為省級黨委常委後擔任的第一個職務(甚至在個別時候,廣州市委書記獲任時還不是廣東省委常委);相反,深圳市委書記在擔任此職前,必然已經擔任過其他的省級黨委常委職務——無論是在廣東還是在其他省份。

從1949年以來,從來沒有任何一位廣東省長或四川省長晉升為省委書記。

更細分地,上面所說的第一條,又有很多變種和衍生。

比如,自天津、重慶兩個直轄市市委書記躋身政治局以來,天津、重慶沒有市長升任市委書記,黃興國代理了將近兩年,還是沒有扶正,且最終鎩羽。這其中的邏輯是什麼呢?很簡單:市長還沒有擔任過任何一個省的一把手,很難越過「一把手」這一關,從「二把手」彎道超車直升政治局委員。

具體到北京市,也有有趣的現象。表面上來看,北京有市長順位接任市委書記的傳統,但實際上成功接任市委書記,並躋身政治局委員的市長,在擔任北京市長之前就已經是「一把手」。

賈慶林、劉淇、郭金龍這三位,最終接任市委書記之前都是如此。賈慶林進京前是福建省委書記,劉淇在任市長前是冶金工業部部長,而郭金龍進京前,先後擔任過西藏和安徽兩地的黨委書記。沒有晉升為北京市委書記,但卸任北京市長後進入政治局的王岐山,情況也類似,在北京當「二把手」之前,已經當過國務院體改辦和海南省的「一把手」。唯一一位沒有擔任過省級單位「一把手」卻從市長升任市委書記的,只有陳希同,但陳希同擔任市長長達十年,其中後五年,他以國務委員的身份兼任北京市長,換言之,從北京市長到政治局委員兼任的北京市委書記之間,陳希同也經過了升任國務委員的這個「高配」緩衝,最終才完成市長到政治局委員兼書記的身份轉換。

所以,我們可以說,北京市長要晉升為北京市委書記,就必須在當市長之前當過省部「一把手」,或者就要在擔任市長期間得到副國級的級別,只有如此,才能夠晉升為北京市委書記。

此次就任代市長的蔡奇,曾在中央部委任職,但他並沒有任職省部級一把手的經歷。

也許有的人會認為這種規律沒有任何價值。他們的理由很簡單:這種規律只能是事後諸葛亮地解釋人事安排,不能對人事安排進行預測。

從某種程度上來看,這種認識不無道理。如果距離官員調整已經臨近,官員的調動信息已經可以通過「包打聽」的方式來獲知。而即使上述這些規律成立,通常也更多用於判定擔任特定職務的現任官員的仕途走向(比如判斷黃興國能不能扶正),但不能用於推測誰會來接任某個特定的現任職務(比如預測出李鴻忠調任天津)。

但即便如此,也並不意味着這些規律對預測人事沒有價值。中期來看,這些規律還是有實用預測功能的。比如一個職位調動,還差一年到三年,顯然高層還不到討論接替問題的時候。但這個時候,要判斷某個在任官員的仕途走向,就可以通過這些規律。而且,從歷史數據上看,這些規律仍然有較大概率的解釋力。

為什麼這些規律會有解釋力呢?

首先,中國政治具有強大的慣性。一個職位安排形成了某種慣例,要把一個原本不太符合這個職位條件(比如年齡太輕、經驗不豐富、沒有擔任過足夠的「一把手」等)的人放到這個職位上,必然要面臨很大阻力。而且,越是高級的職位,這種現象就越明顯。

對中層和基層官場接觸比較多的人知道,廳局級以下的職位,人事安排的隨意性相當強。但真正到了正省部級,尤其是省部「一把手」層面,就算是最高領導人要特別優待某個人,那也很難。因為到了省部「一把手」,接下來就是成為黨和國家領導人的問題,參與博弈的各方力量要強得多,博弈本身的強度也大得多,要打破慣性的難度也大得多。

第二,有人認為,這些規律本身都是外界「吃飽了沒事幹」的人自己總結出來的,體制內的人根本不靠這種規律來做決策。這個說法當然沒有問題。但中共的人事規律,本來就不是從天上掉下來的。這些規律的形成,本身就反映了「後極權政治」的官僚體系在不同職位、級別的權力結構中的博弈和平衡。所以說,真正想要往某一方面做決定的人,未必要按照這些「規律」來行事,但是當有不同的力量和聲音參與進來之後,大概率就會導向這種規律所指向的結果。

觀察人事變動規律的另一個價值,是我們可以從中間接觀測中國政治。

基於公開信息,進行情報蒐集,這在西方社會已經有幾百年歷史。亞洲最早效仿西方的日本,就曾根據中國的公開資料編撰了「末次情報」,成為對華政策的重要參考。從理論上,徹底否定基於公開資料的政治分析,恐怕失之草率。

中國政治的黑匣子,本身很難打開。如果我們只是為了知道結論,誰人要擔任什麼職務,那通過找知情人打聽,就可以了。但事實上,總結所有人事規律的目的,不在於確信中共政治的傳統和慣例都不變,人事任免的結果可預測,而是要有一個基本的參照系,以便於在「慣例」被打破的時刻,及時識別出這種情況。

其實,這是社會科學非常簡單的分析框架,做一個計量經濟學模型,並不等於所有的點都在這個模型指徵的範圍之內,是那些偏離了方程式上的點,需要特別分析。這其實也就是新聞學中的俗話:「狗咬人不是新聞,人咬狗才是新聞」。打破了慣例的事,才是特別值得關注的。高層人事變動符合慣例,意味着權力博弈的基本格局沒有變化;而人事變動朝向符合特定角度發展,那就表明過去的權力平衡狀態出現了改變,正在朝天平的某個方向實現再平衡。

放到對人事任命的安排上:一個人能夠突破慣例擔任他可能本來當不了的,或按論資排輩輪不上的職務,原因無外乎兩點:第一,他的個人能力特別突出,或者特別受到特定人士的高度信任;第二,決定拔擢他的人可能權威極高,且推動事情的力度極強。當這兩個條件同時達成時,就會有一些超常規的安排。整個改革開放過程中,這類極為特殊的超常規安排,最典型的有兩次,一次是趙紫陽在一年之內從四川書記晉升為總理;二次是朱鎔基在1991年以中央候補委員身份晉升為副總理,並於次年直升政治局常委。這兩次任命涉及的對象,都是特別突出的人士,而強力推動這兩次任命的鄧,也有足夠的權威和強烈的意願。

而這些因素,將決定蔡奇走馬上任之後能否轉正,未來仕途如何。

其實,「規律」在大多數情況下對人事變動是有解釋力的。大多數官員都沒有太特殊的特質,能力不是特別突出,也不會有特別明顯的「之江」或「青年團」等等標籤。這種情況下,總結出的規律,可以預測一位本身不特殊的高官的仕途走向。

當然,本身身份比較特殊的官員,也有打破這些「規律」的可能性。但這種時候,我們更需要做逆向分析:為什麼「規律」能夠被打破?無外乎上面說的兩種情況,要麼這個官員很特殊,要麼領導人意志很強。更有趣的情況會是:一個本身看起來很特殊的,像是具有打破慣例能量的官員,沒能打破慣例,那就可能要判斷——這個官員是不是真的那麼受信任?想要拔擢他的人是不是真有那麼大能量?

(元淦恭,智庫研究員,宏觀政策分析師)

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