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尹子軒:「中國製造」如何造成中歐雙輸

中國和歐盟兩個世界最大的經濟體合作,需要改進各自的政經架構,全球經濟方能在本年度的動盪之後重返正軌。


圖為中國唐山一間廢置的鋼鐵廠。
圖為中國唐山一間廢置的鋼鐵廠。攝:Kevin Frayer/GETTY

8月4日,歐盟執委會宣布,將就中國以及俄羅斯出口到歐盟的鋼材,以傾銷的罪名徵收懲罰性關稅。該稅項不但將維持未來五年,而且更會是歐盟史上首次將反傾銷稅追溯到去年年底。中國和歐盟之間長久以來的貿易糾紛,似乎已經觸動到歐盟的底線。

中國依靠大量出口消耗過剩產能,因此遭到有關傾銷的抗議絕非鮮見,但是對於歐盟來說,中國製造的廉宜貨品卻在政治上有更大的連鎖效應:來自中國的廉價產品──比如鋼鐵──不單止直接影響到歐洲工人的生計,更暴露及間接加深了歐盟結構性的經濟和政治失調。

歐盟是世界第二大鋼鐵產地,而中國的廉價出口卻令到歐盟成員國,尤其是尚未走出歐債危機衰退的南歐國家,它們的工人階級腹背受敵。其次,在南歐居高不下的失業率以及歐盟不穩定的經濟狀況下,北強南弱的歐盟要消化產業鏈全球化對南歐成員國的工業衝擊,所需要的政治成本更顯高昂,這亦令歐元區整體經濟管治更為困難。歐盟在7月底為了顧及政治壓力,無可奈何地摒棄了公平的原則,不處分在財政赤字上違反歐元區規定的兩個南歐國家:葡萄牙和西班牙,便是這結構性失調的結果。

中歐長久僵持下去對雙方都沒有好處:歐盟中央歐洲執委會的經濟管理權威,因為內外的壓力而旁落到主權國家間的爭論裏,故歐羅結構失調依舊,有重蹈2008年危機覆轍的風險。至於中國的生產商,則陷入利潤降低─增加產量─舉債的迴圈中,北京近年所宣揚的經濟轉型以及產業升級亦無從談起。

中國和歐盟兩個世界最大的經濟體合作,需要改進各自的政經架構,全球經濟方能在本年度的動盪之後重返正軌。

中國傾銷的困局

過往十年是中國近代工業出產最蓬勃的時期,挾官方的支持和改革,中國一躍而成世界最大的工業出口國之一。中歐雙方的貿易關係亦漸趨密切,時至今日,根據歐盟的數據顯示,中國是歐盟整體最大的貿易夥伴,而中國和歐盟亦是彼此最大的入口國。對於中歐來說,對方的經濟健康都是不可或缺的。

然而,2008年經濟高峰過後,歐債危機的爆發將全球需求打進谷底,北京雖然得以史無前例的龐大財政刺激方案,迅速舒緩短期的風險,卻未能擺脫中期需求減少以後造成的產能過剩,並且因為方案有相當大程度的資金落於增加工業生產規模上,導致了大量的人力和經濟資源更為集中在先前過熱的企業裏,而且到今日依然無法轉移到更有效率的產業上。

根據中國歐盟商會的數據,有關於中國製造業企業的固定資產投資,在2008年到2014年之間增長了18.8%,但鋼鐵、水泥、平面玻璃等等中國主要工業的生產力使用率,同期卻出現10至15%不等的下滑。而且,在中國特殊的市場情況下,絕大部分工業生產商的國營背景以及連帶的政府保證,令到行業獲得不合乎實際風險的借貸;許多生產商更視行業整體產能過剩為一個可以將同業逼離場的機會,而在淨利率越來越低的情況下,更加倍增加產量,令中國的工業產能更為溢出。而且,在這些企業不斷增加產量的同時,越來越微薄的利潤加上日益增加的債務,不但令各級政府對違約風險的負擔加重,更令北京近年來提倡的產業鏈升級,因為科研資金短缺而無從入手。

多餘的產能,中國自然消化不了,唯有以低價出口,結果將全球的產能價格更為下壓,令進口國的同類工業受到嚴重的衝擊。「中國製造」在全球產業鏈上取代了他國的低端工業,將本土的競爭壓力轉移到國外,正正是中國和歐盟之間目前最大的矛盾根源。麻煩的是,結構性地裁減國有企業規模的政策,就算是在集體主義當道的中國,亦非中短期內可以見效。而北京所提出的一帶一路以及亞投行等等的宏觀策略,更尚在嗷嗷待哺的初始階段,中國和外間因為傾銷的貿易衝突,在短期之內難見有減少的可能。

產業鏈全球化,歐盟政治成本高昂

歐盟作為一個非常成熟的市場經濟體,有著經多年發展及良好監管的工業基礎。由鋼材到重工業,歐盟各國都有質量世界頂尖而且高度專門化的出產商所組成的產業鏈。成熟的經濟體系讓歐盟在經濟和就業良好、來自亞洲的出口尚未威脅到歐洲產業的前歐債危機時代,可以專注在歐洲層面訂立規管,保障一些「超國性」,比如環境保護以及工人權益等等的原則。

但是,近年來自歐盟以外的產品,得以在原產國無規管的情況下大量生產,然後廉價傾銷到歐盟境內。歐洲的低端工業產品(比如鋼胚以及鋼筋)生產商,因為生產成本以及環境上的差別,無法在價格上競爭而受到巨大的衝擊。來自歐洲執委會的數據顯示,雖然歐盟佔全球10.4%的鋼胚產出,為僅次於中國之後的第二大出產經濟體,但是總量仍跟中國完全無可比擬──2015年中國出產了超過全球總產量一半。根據歐委會的統計,光是中國生產過剩的鋼胚數量(大概三億五千萬噸)便已接近歐盟平均年度產量的兩倍。

歐盟整體的鋼鐵產業佔全歐盟 GDP 的1.3%,以及超過三十二萬個職位,雖然看似不多,但有相當重要的戰略意義:鋼鐵產出不但在歐洲引而為傲的重工業產業鏈中,佔一個非常根本的環節,在工業聚集又遲遲未能從歐債危機造成的衰退中康復的意大利、葡萄牙以及西班牙,鋼材工業衰退更變成了歐盟的一個政治未爆彈。佔歐洲九成鋼筋出產的四大出產商之一、葡萄牙的 SN Maia 在今年1月已獲得歐盟調查後確認,和同業受到因中國傾銷而起的「實質性損害」(Material Injury)。

雖然對於歐盟長遠來說,假如中國可以完全以同樣高質量但較廉價的產品,取代歐盟所有低端鋼工業,歐盟的工業整體效率會有所提升。然而此一假想恐怕不但不設實際,對於短期歐洲面臨的困局亦無補於事。因外部壓力而持續變得脆弱的南歐工業,一旦出現嚴重衰退,將會更為加重本身已經相當疲弱的南歐經濟,以至歐盟的整體負擔。引起的政治後果,亦將會蔓延到跨國層面,令歐盟內的南北分野更為嚴峻之餘,亦讓歐盟在英國脫歐後重整經濟秩序的權威,在成員國間更為消弱。

歐元區經濟管理無視南北差異

英國脫歐雖然繼續佔據了西方媒體的頭條,但是比起7月底歐盟在政治壓力下,「放生」違反歐盟赤字調控規管的西班牙及葡萄牙一事,英國脫歐對於歐盟長遠根本性的影響,相對地微不足道。

正如歐債危機所示,歐盟作為一個經濟政治實體,卻只有來自歐洲央行控制貨幣供給的權力。而等同國家内閣的歐盟執委會,則並無針對性主導成員國經濟政策的關鍵權力。歐盟唯一有的,只是被動規範成員國財政健康的調控規條。

歐盟先後在2011及2013年簽訂了新的財政及經濟調控規條,作爲原本無力監控大成員國的「過度赤字調控程序」(Excessive Deficit Procedure),亦即歐盟經濟調控的關鍵法案《經濟穩定與增長協定》(Stability and Growth Pact,SGP)管治機制的升級。在新條例下,歐元區國家必須每年被歐委會以及歐盟理事會審議,國家是否符合歐盟的赤字調控。但是,在龐大的政治壓力底下,歐委會成員之間卻對於是否處罰違反 SGP 條例中,硬性財政赤字規定(必須在國民生產總值3%以下)的西班牙和葡萄牙產生了分歧,並且在德國經濟部長 Wolfgang Schauble 的介入下,結果由歐委會主席容克決定不以罰款以及延長減赤時限兩年。

罰款本身僅有象徵意義,但是這一次不罰款的決定,卻是繼2003年德國和法國──歐元成立前領頭起草該協定以期維護穩定的兩國──違反歐盟調控程序之後,此一關鍵法案的第二次「淪陷」。當年,德法連同意大利三國聯手攔下了歐委會意圖處分德國赤字問題的決定,為之後其他歐元區成員國的違規訂立了先例之餘,亦為08年歐債危機後,歐盟以赤字為由推行緊縮政策而鋪路。

在歐債危機爆發以及其造成的衰退依然未能處理得當的今日,該法案又一次被衝破,反映了該條約的硬性財政赤字規定,本身已經成為了歐元區重返正軌的桎梏。2003年時,雖然德法兩國都先後違反了調控法案的要求,但是它們跟希望靠歐盟經濟去背書的羸弱南歐國家,並不可同日而語──北歐經濟體得以在低通脹率及強勢的出口下獲得大量收益,並且發債予南歐國家,而南歐的「債仔」國比如希臘、西班牙及葡萄牙,則在08年前利用歐元統一利率政策大舉吸收廉宜借貸構成泡沫。我們現今所見的南歐頹勢,不過是歐債危機令泡沫經濟爆破之後大浪退去,又被緊縮政策調整中的真實情況。

本次歐盟對西班牙和葡萄牙的制裁如果通過的話,就算只是象徵式罰款,所造成的負面影響,對於先天發展比起北歐國家落後,以及已經飽受緊縮政策煎熬的南歐來說,只會是雪上加霜。南歐國家和北歐國家存在先天的發展不均,在歐盟缺乏彈性的規條下被無視了。

歐盟應加強投資弱勢成員國

此役之後,歐盟和成員國間形成了三輸的局面:第一,歐委會的獨立權威將更為減弱,將來的經濟管治將更為困難;第二,一旦南歐國家因為周轉告急再次出現危機,德國等富裕國家將需要再次介入救市;第三,雖然西班牙和葡萄牙獲得了兩年喘息的機會,南歐普遍產業因為歐元強勢而缺乏競爭力的局面,依然未獲得足夠的承認。

本次的違規,卻依舊讓西葡兩國為歐盟設計上的缺陷而付出了輿論的代價。如果歐盟希望脫離現今的迴圈,作為一個本應是顧全全歐盟利益的仲裁者角色,歐委會必須重新為歐元區的經濟管理和立法負起責任,而且加強歐盟在弱勢成員國的投資,以及制訂更具彈性的財政健康規條,而非像現在任由強勢的成員國越俎代庖,主導歐盟整體的經濟架構。

在全球經濟復蘇緩慢、英國又未展開脫歐談判的節骨眼上,歐盟必須重擬有關歐元區成員國財政紀律的法規,並且允許歐盟分配資源針對性地刺激受困區域的經濟增長。要中國這樣一個龐然大物減少出口,在短期之內並不現實,但是重建歐元區的經濟秩序,不但是一個相對易達成的目標,更是歐盟迫切需要的團結基礎。歐洲領袖們必須重新審視該如何運用有限的政治資源,針對性地鞏固歐盟本身的經濟體系,而非將精力消耗在對外關稅以及傾銷問題的糾纏上。

(尹子軒,The Glocal 副總編輯,倫敦政經學院歐盟政治碩士)

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