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杜貞儀:高雄港重創,掀開什麼問題?

這次風明輪脫纜撞上高雄港碼頭意外,是高雄港自1977年賽洛瑪颱風以來,最嚴重的災情。


高雄港在莫蘭蒂颱風過後重創。
高雄港在莫蘭蒂颱風過後重創。 攝:行政院

莫蘭蒂颱風14日襲台,高雄港瞬間陣風達17級。當天早上,強風陸續造成貨輪脫纜──其中包括由台灣國際造船公司(簡稱台船)承造,今年5月才下水的巨型貨輪風明輪(YM Wind);其撞上高雄港區最先進的第六貨櫃中心 110 碼頭,造成四座橋式起重機的毀損,估計需時一年才能修復。這是高雄港自1977年賽洛瑪颱風以來,最嚴重的災情。

風明輪與第六貨櫃中心

這次斷纜的風明輪,台船編號1039,裝載量達14000標準貨櫃(TEU) 級,是台灣造船史上最大的貨輪之一。陽明海運於2013年時,向加拿大賽斯潘(Seaspan)公司承租15艘 14000TEU 級貨櫃輪,其中五艘由陽明海運指定由台船承造。首艘「開明輪」(YM Window)與次艘「闊明輪」(YM Width)已於今年5月交船並投入營運。風明輪是這系列第三艘船,預計將於今年12月交船,5月下水時還有許多後期工程尚未完成,主機也尚未架設。

這次颱風來臨前,台船已做防颱準備,以38根纜繩固定船隻,但依舊因風力太大而陸續斷纜,從台船高雄廠的二號碼頭飄走,撞向對岸第六貨櫃中心的110碼頭。

第六貨櫃中心(簡稱六櫃)是高雄港「洲際貨櫃中心」第一期,由陽明海運轉投資的高明貨櫃碼頭公司與高雄港務局簽訂 BOT 計畫,負責50年之興建與營運。六櫃是高雄港少數可靠泊萬TEU級以上貨櫃輪的碼頭。今年4月,法國達飛公司旗下18000TEU 級的貨櫃輪「班傑明富蘭克林」(CGM CMA Benjamin Franklin)首次在高雄港靠泊,就是在高明碼頭(六櫃第108-110號碼頭);當時才新增新型橋式起重機,全區採無人化櫃場作業,是目前全高雄港最先進的碼頭。

本次損毀的四座橋式起重機,兩根由中段折斷全毀、兩根部分受損,需要一年以上的時間才能修復。這次光是設備毀損便造成十億元台幣以上損失,也將侷限高雄港供超大型貨櫃輪靠泊的能力;對未來一年營運的衝擊,尚難估計。

柏瑪奮進號與樸馬麥斯輪

這並非台船第一次在承造大型船舶時碰到颱風威脅。1977年,台船前身的中國造船公司(簡稱中船)高雄廠首次承造的40萬噸級的油輪「柏瑪奮進號」,6月初才剛下水,7月就碰到賽洛瑪颱風侵襲。當時中央氣象局預報失準,誤判颱風會往東沙,未料颱風轉向高雄登陸,造成南台灣自二戰以來最大災情──不僅高雄港的八座橋式起重機全垮,連中鋼都被迫關閉高爐。

不過,當時中船在颱風來臨前計算應力,以鋼纜將「柏瑪奮進號」固定,此外當年領港根據氣象資料,研判颱風會轉向由高雄登陸,便緊急注水入艙使油輪坐底。即使鋼纜在隔日早上颱風登陸後陸續斷裂,但坐底的「柏瑪奮進號」未受太大損傷,而能於年底準時交船。

2000年象神颱風時,台船基隆總廠承造的「樸馬麥斯」輪亦發生斷纜,在基隆港內撞毀許多船舶,包括海軍寧陽、德陽、瀋陽、正陽四艘船艦,賠償海軍總司令部六千多萬台幣。在事後研究報告中,便指出該輪防颱措施不夠周詳,又未派人留守,故在繫纜陸續斷裂時,未能即刻聯繫其他拖船協助推頂拖救,並調換適用之纜繩與緊急下錨牽制船身,是造成災害擴大的主因。

台船低估颱風風險

莫蘭蒂颱風14日襲台,造成高雄港貨輪脫纜。
莫蘭蒂颱風14日襲台,造成高雄港貨輪脫纜。 攝:Sam Yeh/AFP

「樸馬麥斯」輪僅是4萬噸的貨輪,即能在基隆港內造成如此大的損害;十多年後,數倍以上的風明輪,卻依舊發生類似的狀況。

本次颱風來臨前,氣象局已經發布預報,表示莫蘭蒂是1995年來,發布陸上颱風警報的最強颱風。雖然台船公司表示已繫38條纜繩,但從 MarineTraffic 動態船舶地圖上可以看到,在14日凌晨陸續有港區內貨櫃輪繫纜斷裂、開始漂移之際,同樣斷纜的風明輪附近,僅有台船所屬的兩艘拖船在進行推頂,而港務公司所屬的11艘拖船,均在處理港內其他碼頭的脫纜貨輪。

據了解,台船起初認為僅需所屬的兩艘拖船即可救援;在台船表示不需救援後,港務公司便沒有主動協助。但兩艘拖船視野有限、當天能見度差,因而錯失救援時機,讓風明輪漂移至對岸的六櫃,對高明公司來說也是飛來橫禍。

所以本次造成如此嚴重的災情,歸根究底,還是台船對颱風的輕忽大意。雖然颱風預報的精準度不斷精進,但同時船越造越大,貨櫃輪的總噸數與裝載數量也不斷攀升。在50年間,從1960年代的兩萬噸,到「班傑明富蘭克林」已經有近18萬噸,足足成長九倍。船體越大,其受風面也跟著增加,面對颱風來臨造成的可能災害,更需要審慎應對。

高雄港管理結構的病根

為何我們無法從過去學到教訓,讓這種狀況繼續發生?

這必須從台灣航港管理當前的結構性問題談起。2003年《商港法》修訂時,交通部為了提升台灣港埠競爭力,推動航港體制改革。其以政企分離的方式,將管理與營運分立,並以「大」公司「小」局的方式進行改組。交通部於2012年3月成立台灣港務公司,負責港務經營業務;以高雄港而言,就是台灣港務公司的高雄分公司負責。至於航務行政業務則交由「航港局」負責,但其編制相較於過去港務局時代大幅縮小,能力有限。

雖然公司順利成立,但關鍵的《交通及建設部航港局組織法》卻牽涉到交通部組織改造,遲遲未能完成立法。目前航港局是以「暫行組織規程」運作,行政上缺乏法源依據,沒有明確的監督責任。航港局下設港務組,在平時即便法規尚未明確,或仍能承擔督導職責,但在面對緊急救災時,卻與港務公司和其他單位顯得各行其事,難以橫向連結做出應變。而身為營運單位的港務公司,平時專注在業務推展,在緊急救災準備上也未盡完備。

在高雄港中,台船以及高明碼頭等就像是租用土地的房客,彼此互為鄰居;而港公司就像房東,還需負責管理與營運像是公共走廊一樣、互相連通的港區水域。

港口災難應變的檢討

過去在港務局年代,依照《災害防治法》有訂定「交通部高雄港務局災害防救業務計畫」;但在2003 年政企分離後,航港局或港務公司均未訂定類似業務計畫。若參照過去計畫,其中清楚寫出災害防救範圍為「港區水域」,其當然亦包括租用土地的台船、六櫃碼頭區域的水域;港區水域發生災害時,必須成立災害緊急應變小組。昔日緊急應變小組由港務局的港務長擔任總指揮官,負責統籌現場救災事宜;現在這個角色,則只能由港務公司港務長承擔── 而這不免有「救災責任私有化」的問題。

救災時的關鍵,是必須依照災害程度,排列救援的優先順序。以本次高雄港重創而言,潛在影響最大的是超過14萬噸的風明輪;尤其風明輪下水後,主機、絞機等等均尚未安裝,缺乏動力,無法下錨牽制,故應優先投入資源進行拖救。即使台船並未要求,身為緊急應變現場指揮官的港務長,在面臨可能影響港區內公共水域的事件時,有責任進行主動協助,提供支援,避免讓斷纜漂泊的船隻造成更大損害。可惜本次事件中,港務公司的港務長在災難應變的主導角色幾乎消失。

此外,颱風來襲時,雖然直覺認為船隻應進港避難;但對於大型貨輪而言,若繫纜斷裂在港內水域漂流,反而會對船隻與碼頭設備造成更大損傷。因此有經驗的船長便知道,此時應出港尋找適當地點下錨進行錨泊,待風雨減弱再進港裝卸。

過去港務局獨大的年代,會強制部分大船出港;只是進出港對船東來說,就多一筆人員和油料的開銷,以及進出港費用。營運由港務公司接手後,仍秉持既往之作業建議大船出港,但不具強制力,船東便可能會賭看看。這次颱風侵襲時,還有多艘泊港船隻脫纜漂流,當中也不乏理應先出港錨泊的貨輪。

完善海事法規

在本次高雄港重創後,在預期未來颱風會不斷增強、侵襲,且超過14000TEU 級的巨型貨櫃輪可能在高雄港靠泊裝卸的狀況下,航港局與港務公司都必須嚴正面對災害防救計畫,平時即應進行規劃與演練,而非待出事時措手不及。

另外,台灣的海事法規環境,在幾次海事事件後已凸顯其闕漏,不僅是《交通及建設部航港局組織法》仍處於草案階段,未完成立法程序;對海上交通管理、規劃海上航路、維護交通秩序及保障航行安全的基本法《海上交通安全法》,從1990年擬定草案後,亦未出行政院。若台灣未來希望能發展海運與相關產業,完善海事法規體系,將會是必要且急迫的任務。

(杜貞儀,國立臺灣大學海洋研究所博士班,滔滔 Ocean Says 共同創辦人。丁漢利領港對本文觀點有重要貢獻。)

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