蔡英文新政 觀點 蔡英文「新政百日」專題評論

張宇韶:小英上台,兩岸執政合法性的對峙

兩岸極端力量的抬頭,將成為雙方政府決策的新變數,可能成為指責對方的民意基礎,也將使得政策調整面臨強大的內部壓力,使得兩岸關係陷入難以逆轉的惡性循環中。


編按:週末,蔡英文政府剛度過執政的一百天。《端傳媒》同意,在這麼短的時間,不宜驟然論斷執政成敗;但政權更替百日,仍不失為一個檢視執政方向的好機會。在這一週,我們將陸續刊出五篇評論,分別從政治風格、文化政策、兩岸關係、勞資爭議、開放政府這幾個方向,回顧新政府上任以來的作為,是否呈現出不同於前朝的作風氣象。

2016年8月22日,有團體在中共上海市委統戰部部長沙海林到台灣期間發起示威,一個反中示威者叫喊口號。
2016年8月22日,有團體在中共上海市委統戰部部長沙海林到台灣期間發起示威,一個反中示威者叫喊口號。攝:Tyrone Siu/REUTERS

學者與媒體常以「冷和」或「僵持」,形容民進黨執政以來兩岸關係的內涵。對於這個現象,多數人解讀為彼此在「九二共識」的立場與認識上,存在明顯的差異與衝突所致。

北京已在習近平先前「地動山搖」的威懾,以及國台辦所謂「未完成考卷」的定性下,挾著中斷官方的互動與交流的政策性緊縮,希望蔡英文政府對於兩岸政治定位進一步表態,特別是「兩岸同屬一中」與「兩岸不是國與國關係」的立場,這對北京而言,已是不可讓步的政治底線。

北京資深涉台學者即當面告知:「不堅持此一立場,中共所建立的歷史觀、合法性必然受到公然挑戰」。因此,中國當局儼然已將兩岸棋盤擺好,就看民進黨是否願意按其政治節奏起舞,否則後果將自行負責。

對於台北來說,蔡英文不直接接受九二共識的全部內涵,在選前多次表示「九二共識只是兩岸關係的選項之一」,更在就職演說的內容中,透過中華民國憲法與兩岸人民關係條例的規範主體,試圖迂迴建構兩岸現狀的新詮釋,以此建立與九二共識截然不同的兩岸政經架構。

昔日民進黨國安體系的資深專家嚴肅透露:「如果民進黨接受九二共識,就是違背對於選民的政治承諾,將使其陷入民主憲政的危機中…」。顯然,民進黨選擇跳脫對手設定的戰場框架,逐步建立其自身兩岸論述邏輯。

雖然不乏解釋對方善意的個別觀點,這使得「民進黨已經進行論述的調整,是兩岸破冰開始」與「中共已將九二共識的題目,從是非題與選擇題調為申論題」的說法並存;有論者認為「雙方仍留由餘地,針對原則性的問題針鋒相對,只是為了累積日後談判籌碼的策略而已」。但在官方強調各自合法性的堅持下,正面與建設性的觀察,似乎只是大陸非主流觀點,對未來兩岸關係發展持消極悲觀的論調,成了主流意見。

許多中國學者甚至認為,兩岸關係現狀已存在對撞事實──在蔡英文出訪的簽名落款爭議、雄三飛彈誤射、南海太平島主權,與火燒車等事件中表露無遺。「若不是大陸政府萬分克制,問題將持續惡化」。

兩岸政府合法性的對峙

平心而論,這些觀察都有成立或否定的可能。因為在特殊事件中,這些解釋都相互矛盾。例如在何以團客大幅萎縮之際,自由行的比重卻微幅成長?特別是火燒車事件之後,在民族主義高漲的氛圍下,官方應該更加落實「絞鎖」或所謂「窮台」政策,使得民進黨執政下的經濟發展大受衝擊。

這種矛盾,也在近日「台滬雙城論壇」中看出端倪。北京現階段一方面矮化或終止與民進黨的地方交流,但因為柯文哲提出「兩岸一家親」、「一五新共識」與「理解九二共識」等較符合其政治立場的說法,所以透過此論壇企圖展現「寄希望台灣人民」的德政,並影響民進黨在九二共識上的表態。

直白說,北京就是希望蔡英文政府考卷答好答滿,同時也不希望失去台灣整體民心。

怎麼解釋前述事件內涵?自1987年兩岸關係正常化以來,經濟社會文化交流持續深化,但經貿互賴卻始終沒有外溢在政治整合的領域,甚至進一步造成政治認同的分化。

這個現象,於民進黨再度執政後尤為明顯。北京認為這是對台政策挫敗的表徵,更是台獨勢力擴張的訊號;台北認為這是中國霸權的心態,更主張台灣民主政治與主體意識不可改變。在此背景下,自然就產生「可理解對方思維,但不能接受對方作為」的困境。

因此,與其說目前兩岸關係的僵持,是雙方領導人個人意志的拉扯、九二共識認知差異、欠缺政治信任基礎。不如說是兩岸政府的合法性對峙,與政經典範差異所致──特別反應在對既有國際體系的解讀、政經秩序的運作模式,以及民意氛圍幾個層面上。

國際體系的解讀分歧

首先,就國際體系或結構而論,中國始終認為自己應迥異於西方霸權的詮釋。例如過去冷戰時期的所提出的「和平共處五原則」、「反霸」或是「三個世界」,不僅有其時代意義,並體現了中國的國情所需。隨著冷戰的終結與中國崛起,習近平的「中國夢」以及今年七一黨慶講話的「中國方案」之說,除了延續鄧小平「韜光養晦」與胡錦濤「和平發展」的說法,並以「一帶一路」作為具體執行方案。

中國顯然已從國際體系的革命修正者,轉變成為塑造參與的角色,展現在兩岸關係中最大的作為,是直接將台灣問題,逐漸納入自己發展的戰略想定中;這已經與過去那種「北京通往台北的最近道路,是經由華盛頓」的「中美共管台海」的思維有所不同。

為了展現大國戰略投射在兩岸關係的企圖,上海涉台智庫學者表示,「為了實現民族復興,在亞太區域經濟整合、一帶一路與亞投行的規劃中,大陸始終有幫台灣設想利益,這是美國人做不到的,台灣為什麼不好好抓中國崛起的際遇?」在大陸眼中,台灣實在沒道理敬酒不吃,何苦做出輕痛仇快的選擇呢?

對於台灣而言,始終存在「向左走、向右走」的戰略選擇。

位於第一島鏈的關鍵樞紐、政經制度的同質性、與日俱增的軍事威脅,使得台灣成為美國亞太戰略與遏制中國的重要伙伴,不論是對台軍售,或參加TPP(Trans-Pacific Partnership)這種涉及國安的區域整合架構,均構成台灣「向右走」的基礎。但這個選擇若與美國戰略利益衝突時,台灣則必須承受甚多政治成本,近期太平島主權地位的爭議,赤裸地揭露國際政治的現實。

另一方面,中國崛起與兩岸經濟社會交流固然是客觀事實。在兩岸經貿關係的新架構下,兩岸如何在全球生產分工鏈中尋求較佳位置,似乎是必然的選擇;這構成向左走的現實感。但是面對日益傾斜依賴的風險,或是伴隨而來的以民逼官以商圍政的作為,在向左時,民進黨總是存在更多的顧慮。

左右為難的困境背景下,才會出現「新南進政策」的替代方案,即便各方對此有所疑慮且悲觀對待,民進黨政府卻積極規劃,雖然效用與收益尚難斷定。

政經秩序的典範落差

再來就政經秩序而言,統合主義是政治學典範中「以國家為中心」的延伸,亦是中國改革開放以來,國家與社會關係以及對台政策的基本設想。相對來說,自由多元主義則是「以社會為中心」的最佳詮釋,構成了台灣民主化以來,政經制度運作以及大陸政策的核心價值。兩種不同的典範架構卻成為現今兩岸關係的衝突來源。

深入而言,國家統合主義的資源分配模式是「由上而下」,假設經濟生產與社會關係網絡的存在,是國家所給定或扶持的,其自主性與活動空間,是以不能挑戰國家的統治合法性為前提,意即社會的自主性是鑲嵌政治的權威之中。

此外,北京對台政策有很強的政治慣性與路徑依賴性質。習近平固然有其強烈個人意志,卻鑲嵌在中共政權的統治權威與意識形態中。對中共領導人而言,路線與意識形態的建構,不僅涉及黨內權力運作的合法性基礎,同時也是擁有歷史地位的表徵。

習對台政策的戰略意圖,遠比江澤民與胡錦濤二人深遠。其早在前年的十八屆四中全會時,就進行了理論初步部署與輿論宣傳,在既有意識形態的論述系列中,加上了「深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神」。就對台政策而言,2015年中共兩會所提出的「四個全面」與「四個堅定不移」以及近期提出的「對台政策兩個百年」,應可視為習進平路線與對台政策的基本雛形。

習的政治目標應該很明確:在明年十九大召開之際,尋求自身的歷史地位。在這過程中,台灣問題與兩岸關係自然不能成為干擾變項,這也構成了對台政策日趨保守的原因,也成為許多涉台學者發言寧左勿右的基礎。台灣的部分中國專家,樂於在中共黨內權力鬥爭,或是條條塊塊體系衝突中作文章──這裡面的對台決策當然存在甚多盲點,但也低估了威權政體的制度慣性與組織紀律。

台灣民主化以來,早就從威權時期的國家統合主義模式,轉變為自由多元主義模型,其政經資源分配的內涵為「由下而上」。由於對國家與統治者的高度不信任,經濟生產與市民社會往往獨立於國家體制之外,政黨與社會團體之間彼此競爭,卻又有能力與國家分庭抗禮。

涉台體系誤判民進黨影響力

最後,台灣的自由多元主義典範,往往使得對台決策官員與涉台學者,基於政治正確或是卸責,誇大了民進黨對民意的塑造能力。其總認為台灣現今的民意走向或是天然獨的崛起,都是民進黨隻手遮天或長袖善舞的結果。這種認識,往往忽視了北京對台政策的責任,並低估國民黨執政失敗的後果。

其實,民進黨雖然贏得了大選,但在兩岸關係路線的表態,如本於中華民國憲法、兩岸人民關係條例與維持現狀等說法,不僅與民進黨傳統論述迥異,也朝向一中概念的方向移動,只是名稱不叫「九二共識」而已,怎會被視為對台政策的重大挫敗呢?

涉台體系也傾向誇大民進黨全面執政的政治能力,輕忽了其內部多元意見。其認為既然民進黨全黨都是英系,必然可以搞定民進黨府院黨團間的運作;如果出現個黨公職的激進言論,那麼就是民進黨惡意縱容的兩面手法──其實前述的多元競爭,在民進黨內部尤為明顯,除了派系權力與利益分配外,爭取未來六都的初選優勢、立法委員選區的選票基礎,都可能使得個別政治人物的提案與發言,與府方或黨中央相互矛盾。

這兩種認知最後必然導致「民進黨選舉與宣傳能力很強,但執政作為很弱」的解讀,從而忽視了台灣整體社會價值轉變與民意的真實意義。

其實,就民意氛圍而言,由於威權政體與民主政體追求的政治合法性不同:前者往往強調社會的集體性與秩序的必然,往往帶有強烈的大政府情節與民族使命感;後者則是著重憲政主義與個人權利的保障,因此小政府與強社會才是時代潮流。換言之,結構面遂構成兩岸民族主義與民粹主義衝撞的基本條件,特別是台灣近期進入公民社會與太陽花學運的過程後,經由網路傳播效應後,這個現象甚為鮮明強烈。

兩岸極端力量的抬頭,將成為雙方政府決策的新變數,一方面可能成為指責對方的民意基礎與口實,也使得政策調整面臨強大的內部壓力變得滯礙難行,將使得兩岸關係陷入難以逆轉的惡性循環中。從周子瑜、課綱調整、雄三飛彈誤射到火燒車悲劇,都可找到許多線索;關鍵是,兩岸政府認識到這個事實嗎?

兩岸關係千絲萬縷而且錯綜複雜,包括了國際因素、歷史條件與制度因素,要求雙方在最短的時間之內盡釋前嫌,同時建立信任,無異緣木求魚。如果「大處理」不切實際的話,是否可以從客觀認識兩岸的差異的「小處理」做起?用中共的邏輯來看,「正確處理人民內部矛盾」,似乎是當下雙方必要的課題。

(張宇韶,兩岸政策協會研究員)

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