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羅鈞禧:委內瑞拉要崩潰了嗎?

若罷免選舉不能在今年底前舉行,委內瑞拉很有可能全面陷入內亂...


編按:今年以來,委內瑞拉經濟政治局勢陷入紊亂,民生凋敝,民間對政府的不滿日益升高。9月1日(美洲時間)反對派計劃發動百萬人規模的抗爭,暴力衝突威脅升高。委內瑞拉何以走到今天?《端傳媒》特邀長期研究拉美局勢的羅鈞禧,撰文回顧分析。

委內瑞拉加拉加斯貧民窟,士兵巡邏時站在描繪委內瑞拉總統馬杜羅的壁畫前。
委內瑞拉加拉加斯貧民窟,士兵巡邏時站在描繪委內瑞拉總統馬杜羅的壁畫前。攝:Jorge Silva/REUTERS

哈佛大學甘迺迪政府學院,常年都有很多來自各國的前政治家任教。有些人是選擇退任前線,回到文人的書桌,但更多是視學院為一個歇息地,在做研究的同時,也伺機重回政壇。侯斯文(Ricardo Hausmann)算是其中的一位。

我在甘迺迪學院國際發展中心(Center for International Development)工作學習時,侯斯文是中心的主任。他是委內瑞拉人,2000年來哈佛執教鞭前,已經擔任過委內瑞拉的規劃部長、美洲開發銀行首任首席經濟學家等要職。2013年,委內瑞拉政治強人查韋斯(Hugo Chávez)突然病逝,引發總統補選;侯斯文為了幫反對派的卡普里萊斯(Henrique Capriles)助選,從哈佛請了一年假。但後來反對派輸了給時任副總統的馬杜羅(Nicolás Maduro),侯斯文便回來哈佛繼續教書。

但雖然身在美國,侯斯文仍然不時發揮他的國際影響力,批評馬杜羅政府施政。兩年前,侯斯文寫了一篇評論文章,指委內瑞拉不應勉強利用僅有的外匯償還債務,反而應該考慮對國際投資者違約。文章一出,委內瑞拉國債價格應聲急挫,馬杜羅也發表全國講話反擊,更聲言會採取法律行動控告侯斯文。

但今天看來,侯斯文或許是對的。從各方面看,委內瑞拉現在都是一團糟。根據國際貨幣基金組織,委內瑞拉今年的經濟衰退(收縮10%)和通漲(超過700%,明年更預計會逾1,643%)都冠絕全球;首都加拉加斯的謀殺率亦為全球最高,而其他嚴重罪案更是經常發生;騷亂和搶劫事件已是生活常態。委內瑞拉面臨嚴重的糧食、日用品及藥物短缺,超級市場的貨架大都空空如也,街頭隨處是等候購買各種生活所需的人龍。很多人連基本溫飽都沒有辦法解決,國家陷入一場人道危機。

委內瑞拉的光輝歲月

諷刺的是,委內瑞拉其實擁有全球最大的石油蘊藏量,比沙特阿拉伯還要多。一個坐擁如斯龐大石油蘊藏的國家,卻有76%的人活在貧窮線下,本已令人嘖嘖稱奇。更鮮為人知的,是委內瑞拉曾經是世界領先的經濟強國。二次大戰後,委內瑞拉的人均國民生產總值,位列全球第四高,僅次於美國、瑞士及紐西蘭,而更是戰後德國的近兩倍、日本的四倍。 委內瑞拉不只曾是一個經濟強國,更曾是拉美最穩定的民主國家,是拉美各國爭相學習的榜樣。1958年,委內瑞拉的兩大政黨──民主行動黨(Acción Democrática, AD)及中間偏左的基督教民主黨(Comité de Organización Política Electoral Independiente, COPEI)──簽署了「彭託費合協議」(Punto Fijo Pact),同意尊重選舉程序,並按選舉結果分配政治權力。

協議的精神,是當選的政黨不會濫用權力,確保落敗政黨仍有政治生存空間。協議使落敗政黨願意接受選舉結果,而不是訴諸武力推翻結果,因此協議開啟了委內瑞拉民主政治的時代。而當拉美其他國家──如巴西、阿根廷、智利等──在60至70年代相繼落入軍事獨裁統治的時候,委內瑞拉的民主政治並沒有中斷。

70年代末至80年代初,標普(Standard & Poor’s)給予委內瑞拉的主權債務評級,都是最高級別的AAA;但如今,委內瑞拉已瀕臨破產邊緣,主權債務評級亦早被降至「垃圾級」。

石油「資源詛咒」,與查韋斯的錯誤政策

昔日的風光,更顯出今天政經亂局荒謬。很多人認為,1999年查韋斯上台,是委內瑞拉由盛轉衰的時候,但侯斯文參與編著的《Venezuela Before Chávez: Anatomy of an Economic Collapse》,就指出委內瑞拉經濟其實早在70年代末已開始走下坡。

其中一個主因,是國家對石油業過度依賴。石油工業的技術不能轉移到其他行業,而石油強勢也導致貨幣升值,打擊其他出口行業的發展。這正是經濟學上「資源詛咒」(resource curse)的典型例子。 但毋庸否認的是,查韋斯及馬杜羅錯誤的經濟管理、民粹統治及左翼的「玻利瓦革命」(Bolivarian Revolution),使委內瑞拉走進了今天的死胡同。查韋斯推行的「21世紀社會主義」(socialism of the 21st century),大大增加國家在經濟中的角色,亦公有化了各個主要經濟領域。過去十多年石油價格高漲,查韋斯把賺來的外匯大量花費在社會項目上,雖使他贏盡窮人的愛戴,但卻大大增加了政府經常性開支。 今天委內瑞拉95%的出口都是石油,當石油價格從高位大幅回落,而產量亦從2000年時的每天340萬桶,跌至今年7月的每天215萬桶,委內瑞拉要支付入口所須,就變得相當固難。

反對派崛起,與馬杜羅的拖延戰

經濟亂局使很多傳統上支持查韋斯主義(Chavismo)的人,都轉向支持反對派。自從查韋斯上台,查韋斯主義一直所向披靡,從未輸過任何總統或國會選舉。直至去年12月的國會改選,反對派歷史性獲得了逾三分之二的議席,標誌著民粹主義在委內瑞拉、以至整個拉美地區開始沒落。

更重要的事,這給予反對派權力提出罷免選舉(recall election),使很多反對派人士以為,馬杜羅很快就要下台了。今年5月,巴西國會通過對總統羅賽夫的停職議案,更為委內瑞拉反對派打了一支強心針。

但根據委內瑞拉憲法,如果總統在任期最後兩年被罷免,將由副總統擔任總統職務,直至下屆選舉。也就是說,如果罷免選舉在2017年1月10後才舉行,就算馬杜羅下台,也只會由副總統 Aristóbulo Istúriz 接任,繼續執政黨統一社會主義黨(United Social Party of Venezuela,PSUV)的統治。因此,馬杜羅正想盡一切辦法,去拖延罷免選舉。反對派當然不想Istúriz接任總統,因這反而會給予他兩年時間改善經濟,並在2019年競逐連任。

舉行罷免選舉須走一些法律程序,這就給予馬杜羅政府一定空間去玩弄程序。首先,國家選舉委員會要得到約1%註冊選民(即約20萬人)的簽名;而在此之後,反對派須在30天內再提交20%註冊選民(即約400萬人)的簽名,罷免選舉才可以進行。但國家選舉委員會由馬杜羅的支持者控制,因此他們宣稱很多簽名是假冒的,以拖延罷免選舉進度,故第一階段的簽名審核上月初才剛完成。國家選舉委員會指完成第二階段的簽名審核後,罷免選舉可能會於2017年2月舉行;所以屆時就算馬杜羅下台,也只會由 Istúriz 接任。

委內瑞拉法律亦有一些其他規定,例如反對派必須在罷免選舉裡,獲得比馬杜羅2013年當選總統時更多的票(約760萬張票),罷免才會生效。雖然馬杜羅民望甚低,但他仍可盡量減低投票率,使反對派得不到760萬票。自今年年初,馬杜羅一直宣佈國家進入緊急狀態,亦增加了街上警察的數目,加拉加斯街頭到處都設置了路障。兩年前的大型反政府示威,政府暴力鎮壓市民,造成43人死亡。很多市民都猶有餘悸,亦可能因此少了上街的意欲。

馬杜羅對罷免選舉採取「拖字訣」的另一個目的,就是等待石油價格回升,使政府再次有錢推行社會政策,回復民眾的支持度。

中國持有高額委國債權,恐受牽連

但如今,委內瑞拉已經沒有足夠的錢,去繳付債務利息和購買日用的必需品。委內瑞拉的經濟危機,在今年下半年很可能加劇;市場預計委內瑞拉今年或明年違約的機會非常高,屆時政治局勢將會變得更為複雜。委內瑞拉自2007年已經斷絕與IMF的聯繫,所以一旦違約,將不能再從國際金融市場借款。

中國是委內瑞拉最大的債權國。根據設在美國華盛頓智庫「美洲對話」(Inter-American Dialogue)的數據,中國自2005年起向委內瑞拉發放了逾650億美元貸款,其數額比後面十個拉美國家得到的貸款總和還要大。侯斯文曾批評,中國向委內瑞拉提供大量貸款,是助長委內瑞拉政府過度支出的最大元兇。

事到如今,委內瑞拉要渡過這一場經濟難關,中國須要扮演重要角色,而削減債務面值幾乎是肯定須要的。6月中,有報導指中國已經開始接觸反對派,商討「後馬杜羅」時代的債務安排,但中國外交部很快就出來否認。據估計,委內瑞拉在2016年要還債及利息達70億美元。中國的貸款大都有石油作抵押,而兩國關係密切,故中國應該願意重組債務,以換取更多的石油和礦產資源。

所以,無論從政治還是經濟看,委內瑞拉的矛盾將都已經到達臨界點。

今天(9月1日),反對派將策劃百萬人的大規模示威,全國各地很多市民都湧往加拉加斯參加。對反對派來說,這已是最後一個機會,迫使馬杜羅在今年底前舉行罷免選舉。按現在的發展看,委內瑞拉正朝著暴力的結局進發,甚至從民主國家,走向軍事獨裁國家。若罷免選舉不能在今年底前舉行,委內瑞拉的政治壓力很難得以消化,甚至有可能全面陷入內亂。

國際社會固然應該密切留意局勢發展,但中國亦應運用她的政治影響力,避免今次示威以流血告終。畢竟,如果委內瑞拉崩潰了,中國亦很難完身。

延伸閱讀:

Ricardo Hausmann and Francisco R. Rodríguez (eds), Venezuela Before Chávez: Anatomy of an Economic Collapse, (The Pennsylvania State University Press, University Park, PA; 2014)

Javier Corrales and Michael Penfold, Dragon in the Tropics: The Legacy of Hugo Chávez, (2nd Edition, Brookings Institution Press, 2015)

(羅鈞禧,香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

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