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昂山素姬訪華為了水壩?油管?還是⋯⋯

有媒體形容,「親西方」的昂山素姬率先訪華,是中國外交的一大勝利,但事實上作為交界兩千公里的超級鄰國,緬甸獨立以來都以對華外交為優先。


2016年8月19日,國家主席習近平在釣魚台國賓館接見以緬甸國務資政身分來訪的昂山素姬。
2016年8月19日,國家主席習近平在釣魚台國賓館接見以緬甸國務資政身分來訪的昂山素姬。攝:Rolex Dela Pena/Pool/REUTERS

昂山素姬(台譯翁山蘇姬,下稱昂山)自8月17日以來,為期五天的訪華之行,在紅地毯的隆重迎接下展開。這是昂山第二次踏上中國的土地,距離去年六月的首次參訪已經一年有餘。當時昂山作為緬甸最大反對黨民盟主席,德高望重的民運領袖,然而現在身分已經完全不同——

現在,她是新政府國策顧問兼外交部長,握有決策權的實質領導人,隨行代表團成員包括電力和能源部長培欣吞、交通和通訊部長丹欣貌、計劃及財政部長覺溫,與外交部副部長覺丁,雙方具體會談議程包含經濟合作、基建投資(包括已停建的密松水壩項目)及緬甸和平進程,重要性遠大於上回的象徵意義,而格外引人注目。

在拜訪完寮國和泰國之後,中國是昂山第一個拜訪的非東盟國家,早於近年親密的美國。有外國媒體形容,「親西方」的昂山率先訪華,是中國外交的一大勝利。事實上,以中國為外交政策的優先,是緬甸1948年獨立以來的傳統,而這是基於最重要的現實——無論美國、日本如何想在緬甸增加影響力,中國才是實際與緬甸交界兩千公里的超級鄰國。

1950年代以來,中緬關係曾因中國訓練緬共而緊張。1962年奈溫將軍(Ne Wen)發動軍事政變,之後長達五十年實行軍事獨裁統治,期間仰仗中國大量援助,得以自我隔絕於世。但2010年軍方退居後位,換下戎裝的登盛政府啟動一連串政改,中緬關係也出現變化。

藉由政治及經濟開放的「轉型紅利」,搭上美國重返亞洲的政策,登盛政府引進西方資本作為過去長年單方面依賴中國的平衡,延續了政治生命。

中國外交政策專家、中緬關係評論人Yun Sun最近指出,如果登盛政府對北京來說是轉向西方(Pro-West),那麼昂山和她的民盟政府則在實施一連串「回到東方」(Back to East)政策,在外交政策上回到傳統的中立路線。

中緬關係修復真的繫於密松水壩?

反政府少數民族武裝部隊在森林裡巡邏。2011年,克欽邦獨立國戰火重燃,結束停火協議的其中一個原因是創建密松水壩,十幾個村莊將會被淹沒。
反政府少數民族武裝部隊在森林裡巡邏。2011年,克欽邦獨立國戰火重燃,結束停火協議的其中一個原因是創建密松水壩,十幾個村莊將會被淹沒。攝 : ImagineChina

2009年簽訂備忘錄正式動工、2011年9月底突然叫停的密松水壩項目,是中國從過去和緬軍稱兄道弟,到對軍方背景的登盛政府不再信任的決裂點。而這次昂山訪華的重要行程,正是此項目與中方溝通。

總投資額36億美金的密松項目,位於緬北克欽邦首府密支那北邊35幾公里。這個面積達766平方公里的水電大壩,被指工程將造成的環境及社會影響,引起克欽族抗爭。抗爭爾後延伸至全國矚目的事件,許多社運及環運者參與其中,而昂山也是當年的反對者之一。迫於社會壓力,登盛總統在2011年9月喊停項目,承諾任內決不重啟工程。

隨著2015年11月政黨輪替,這個暫時擱置的決定,成了昂山及民盟政府執政後,處理中緬關係的第一個試題。

在訪華一周前,昂山正式宣布緬甸總統廷覺已成立一個二十人的專責委員會,重新檢視伊洛瓦底江上包含密松水壩在內的七個水力發電項目。中國新華社的評論稱之為「奈比度領導人的正面訊息」,外界紛紛揣測,當初反對興建水壩的昂山,是否在執政之後會因為現實而妥協?

2015年10月中,曾有一部名為《水壩、毒品、民主》(Dam, Drug , Democracy)的紀錄片,追問緬甸當局:「停建後的密松水壩會在2015大選之後重啟嗎?”」來自緬甸孟邦(Mon)、35歲的Jack Aung是這部紀錄片的導演之一,他在接受端傳媒電話採訪時表示,「如果昂山真的答應重啟密松水壩項目,這對她個人的聲望及人民的信任,將是非常大的傷害。」

「人們對於昂山這次訪華都抱持著審慎態度,只是目前為止還沒有重大決定,所以大家沒有定論。但普遍來說,緬甸社會對中國是相當有戒心的。」

Jack Aung認為,這些水壩項目是軍政府時期和中國黑箱達成的合約,公眾並不清楚全部的內容及其中的利益,甚至連環境評估報告(Environmental Impact Assessment)、社會影響評估報告(Social Impact Assessment)都不健全。2011年為回應抗爭而進行的環境評估報告,只針對水壩周邊的生態影響,但人們事實上並不清楚上游建水壩對於下游的全面影響是什麼。

「我認為重新調查並不意味著項目會重啟,而是將之透明化,讓公眾了解更多的真相。如此就算最後決定復工,輿論的衝擊也會比較小。」他估計在無法完全不給中國面子的情況下,除了最具爭議的密松水壩,其他六個較小的水壩項目非常有可能重啟。

此次昂山訪華之行結束後,中緬聯合發布的新聞稿甚至沒有提及密松水壩。或許雙方沒有談攏,也可能早知這一議題需要更長時間磨合,但無論如何,昂山整個訪華行程,看起來並沒有受到密松水壩的牽絆。水壩議題對中緬關係的決定性未如外界預料之大。

北京也藉此機會與緬甸簽訂協議修建戰略性的跨境大橋、醫院等基建項目。換句話說,即使緬方最後顧及民情不重啟密松工程,雙方亦會選擇其他基建投資項目。

油氣資源必須保障

昂山在結束北京行程後轉往陝西,雖未如早前傳言拜訪習近平位於陝西富平縣的家鄉,但她專程與省長胡和平會面,表示雙方能夠在教育及農業等方面加強合作,都體現了她積極與中國重修關係的決心。另外,篤信佛教的昂山專程參訪法門寺,也不忘參觀外國元首除北京外的到訪熱點──兵馬俑。最後,昂山於緬甸接壤的雲南結束是次訪華行程,無論是北京以至外界都以「成功」、「務實」形容之。

《The Irrawaddy》總編輯Aung Zaw在最近的評論則直言,密松水壩並非中國利益最重要的項目。

以緬甸西南若開邦皎票港為起點,一路綿延到中國西南省份雲南的石油天然氣管道,才是攸關中國面對西方勢力增強、地緣戰略下的重要佈局。

這條全長793公里,在緬甸境內途經若開邦、馬圭省、曼德勒省、撣邦,經南坎進入中國瑞麗,在2013年,天然氣管道就已經開始向中國輸氣。對石油天然氣有大量進口需求的中國,必須確保進口管道的暢通。過去,中國主要仰賴行經馬六甲海峽的航道,但由於近年南海情勢升高,緬甸作為中國出印度洋的必經之地,以地緣重要性來說,中國必須更積極經營,才能實現「一帶一路」的戰略意義。

然而,這條沿線近八百公里的油氣管道,行經多個少數民族武裝部隊的控制區域。自緬甸於1948年獨立以來,國內存在著嚴重的內戰問題,聯邦制的理想不曾真正實踐,少數民族與緬軍的對峙長達68年,如今又參雜了國際強權的角力,使得情勢更為複雜。

和平進程的key player

市民在緬甸河邊觀看日落。
市民在緬甸河邊觀看日落。攝 : Anthony Kwan/端傳媒

根據媒體報導,昂山這次訪華最重要的議程,是促請中國作為緬甸和平進程(Peace Process)的見證者,並且「不要供應武器給民地武裝部隊。」應緬方邀請,中國外交部亞洲事務特使孫國祥將見證8月31日於首都奈比度舉行的二十一世紀「彬龍會議」,孫國祥在接受新華社採訪時表示,中國一直關注和支持緬甸和平進程,也一直發揮勸合促談的作用,希望各方早日達成和解。

民盟政府上台後專門設立民族和解與和平中心,由昂山擔任主席。而8月31日將於首都奈比度舉行的21世紀彬龍會議,便是昂山執政後的首次和談,檢視昂山是否有能力調解軍方與少數民族武裝部隊的重要考驗。

長年研究緬甸少數民族問題的瑞典專家Bertil Lintner在接受《The Irrawaddy》專訪時表示,相較於西方國家自詡為緬甸和平進城的推動者,過去支持佤邦(UWSA, United Wa State Army)、緬甸民主同盟軍(MNDAA, Myanmar National Democratic Alliance Army)、與全國民主同盟軍(NDAA, National Democratic Alliance Army)的中國,才是真正的主導角色,是此次和談的關鍵。

一名曾在緬北做過水力發電項目社會影響調研、不願具名的影像工作者對端傳媒分析,天然的資源如金、錫、柚木等都仍可以在槍口下搶奪,這類資源的掠取不需要穩定的政治。相反,大型水壩或油氣開採項目,更需要資金、時間和社會穩定的保障。因此,中國會以緬甸政治穩定為主要考慮。但他話鋒一轉:「只是這樣的話,中國會更需要介入到緬甸國內事務,以確保有籌碼可以對執政者施壓,得到它想要的東西。」

民族武裝高層的消息源亦對端傳媒記者表示,緬甸真正的和平無關乎西方、無關乎中國,而是昂山願不願意解決問題,或對少數民族的處境大聲疾呼,就像之前為了緬族受軍方壓迫的處境而向國際社會發聲一樣。

但他也坦言,過去軍政府時期中國政府與軍方關係密切,自2011年登盛打開大門讓西方進來,引起中國緊張,才開始把目光投注在少數民族武裝部隊上面。他同意中國對地方武裝的支持,是為了作為和昂山及軍方談判的籌碼。而他對於8月31日的「彬龍會議」的結果不表樂觀。

無論如何,緬甸目前的政治局勢,從過去軍方獨攬大權,到現在已是昂山、軍方、少數民族三足鼎立。

去年六月,中國邀集反對黨領袖昂山訪華,顯示中國更重視加強與未來執政者的關係,都比過去親密卻又反覆的軍方要為重要。但在今次昂山訪華前夕,8月12日中共中央對外聯絡部部長宋濤訪問緬甸,除了會見了昂山及民盟主席等行程,也在奈比度會見了軍方領導人、現任國防軍總司令敏昂萊,緬甸鞏發黨主席前總統登盛、及前國會議長瑞曼,這些是檯面上軍方排行前三的人物。

而更讓外界注目的是,宋濤還私下會見了2011年後就隱身幕後的軍方首領、83歲的丹瑞(Than Shwe)將軍,一般認為,他還是真正擁有實權的影武者。這也清楚預示,面對緬甸迅速變化的局勢,中國再也不會將雞蛋放在同一個籃子裡。

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