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羅鈞禧:巴西「聯盟總統制」,是否還有出路?

多黨總統制是一個脆弱的政治體制,如果巴西一日不根治這政治結構,政治危機還是會反復再現。


2016年5月12日,巴西參議院通過針對女總統羅塞夫(Dilma Rousseff)的彈劾案。
2016年5月12日,巴西參議院通過計對女總統羅塞夫(Dilma Rousseff)的彈劾案。攝: Igo Estrela/Getty

還有兩個多星期,南美洲的首個奧運會就要在巴西里約熱內盧舉行。但過去幾個月,巴西吸引世界媒體目光的,卻是一堆負面新聞:百年來最嚴峻的經濟蕭條、寨卡病毒(Zika virus,茲卡病毒)肆虐、少女遭輪姦──當然,還有一場政治危機。

5月12號,巴西參議院通過計對女總統羅塞夫(Dilma Rousseff,羅賽芙)的彈劾案,工黨(Partido dos Trabalhadores, PT)的羅塞夫即日被強制停職最多180天接受調查,其間由屬於巴西民主運動黨(Partido do Movimento Democrático Brasileiro, PMDB)的副總統特梅爾(Michel Temer,泰梅爾)代理總統職務,結束了PT在這個拉美洲超級大國長達13年的統治。

若以國際標準來看,巴西算是新興國家典範。上世紀30至80年代中期,巴西經濟蓬勃發展。儘管她之後經歷了十年的衰退,但到了20世紀末,巴西已成為世界上最舉足輕重的新興國家之一。受惠於21世紀初原材料價格高企,巴西經濟即使在全球金融危機後亦能迅速復原,2010年的經濟增長達7.5%。這些年的經濟成就,使巴西成功幫助接近4,000萬人口脫貧、縮小財富差距,也把失業率維持在低位。

2009年首個「金磚四國」峰會召開,更使巴西與中國、俄羅斯和印度三個大國並駕齊驅。巴西相繼取得2014年世界盃及下月奧運會的主辦權,更曾使不少巴西人憧憬「大國崛起」的來臨。

總統彈劾是拉美政治常態

羅塞夫遭彈劾的正式原因,是她於2014年10月競選連任前違反預算法,隱藏日益增加的財政赤字。國營巴西石油公司(Petrobras)的大規模貪腐醜聞,也是事件的催化劑。雖然沒有證據顯示羅塞夫涉及貪污案,但事件令民眾對羅塞夫政府的施政滿意度,從2013年3月的最高峰79%,重挫至今年3月的10%左右。

不過,巴西政治制度設計,其實早已為危機埋下了伏筆。

事實上,總統遭彈劾下台的例子,在拉美屢見不鮮。自1985年以來,羅塞夫已經是拉美第18位被迫下台的民選總統。匹茲堡大學 Aníbal Pérez-Liñán 所寫的 Presidential Impeachment and the New Political Instability in Latin America 一書,直指拉美自上世紀80年代回復到民主制度後,雖然軍事政變已幾近絕跡,但取以代之的卻是不斷發生的總統彈劾議案。彈劾案雖然是民主程序容許的,但卻往往導致政治危機。

拉美國家向來奉行總統制(presidentialism),即總統和立法機關都是各自選舉出來的,也各自有固定的任期。在總統制下,若執政黨沒有在國會裡取得多數議席,行政和立法機關便很容易出現政治僵局。而在議會制(parliamentarism)下,行政機關由議會中的多數黨產生,總理並沒有固定任期;如果執政黨在議會失去多數議席,這個政府就會倒台。因此,行政和立法機關間的矛盾相對要小得多。議會制更能產生相對穩定的政治環境,是學界裡的基本共識。

有學者統計,自1970年代末,拉美各國的執政黨有七成時間,都未能在國會獲得多數議席,而巴西更是其中的最佳例子。在過去20多年,沒有一個執政黨在巴西國會擁有多數議席。2014年巴西國會選舉後,國會的政黨數目由23個進一步增加至28個,就算是最大政黨PT,在下議院的531席中也只有70席,即約13%的議席。

同樣奉行總統制的美國只有兩個政黨,尚且經常出現政治僵局;巴西這種所謂的「多黨總統制」(multiparty presidentialism)產生的矛盾,顯然只會更加嚴重。因應多黨總統制的弊端,巴西曾經於2006年立法,要求政黨須於全國得到最少5%的選票,才能在國會裡註冊成為政黨。但小政黨馬上向最高法院提出司法覆核,結果門檻被指違憲。若門檻能實施的話,2007年的國會選舉,就只會有7個政黨,而不是最終的20個政黨。

中間派政黨 擁有最大談判籌碼

其實早在1993年,巴西就舉行過公投,表決應否把國家政制改為議會制。公投最終沒有通過,但為了防止多黨總統制導致的問題,巴西的政客卻開始學會組織執政聯盟,使總統可在國會裡取得多數議席,讓施政得以順暢。學界稱這種政治結構為「聯盟總統制」(coalitional presidentialism),而巴西已經是拉美國家中,實行聯盟總統制比較成功的例子。

這與議會制裡出現「懸峙國會」(hung parliament)時,少數派政府一般須籌組聯合政府的情況十分相似。但不同的是,巴西總統並沒有憲政責任籌組聯盟政府。理論上,他們可以以少數黨政府姿態單獨執政,而為了不與其他政黨分享政治權力,不少總統確曾嘗試一意孤行。1990年,巴西軍政府獨裁統治結束後的首位民選總統科洛爾(Fernando Collor de Mello)上任後,就選擇獨自執政,但這顯然是一個高風險的做法,而政治成本也相當巨大。最後科洛爾兩年後就被彈劾下台,亦促成了1993年的公投。

自從科洛爾被彈劾下台後,組織執政聯盟慢慢發展成不成文的機制。科洛爾之後的三位民選總統──卡多佐(Fernando Henrique Cardoso,卡多索)、盧拉 (Luiz Inacio Lula da Silva,魯拉)及羅塞夫──都有籌組聯盟聯府。在今日的巴西,總統須建立一個執政聯盟,已成為政治共識。而合作的代價,就是讓其他聯盟政黨分享政治權力,例如給予某些部長或國家機關主管的職位。

這使一些中間派政黨──特別是特梅爾所屬的 PMDB ──能成為一股重要的政治力量,也可以盡攬政治好處。PMDB是一個務實的專業政黨,沒有很明確的政治理念。自1994年,PMDB 都不曾派人參與總統選舉,但因為它們在每屆國會選舉都贏得不少議席,使他們有很大的談判籌碼。

無論是 PT 或主要反對黨巴西社會民主黨(Partido da Social Democracia Brasileira, PSDB)執政,它們都必須與 PMDB 合作。所以,巴西自1985年重新民主化後的每一屆政府,幾乎都有 PMDB 的蹤影,包括羅塞夫政府裡的副總統特梅爾及多名部長。由於 PMDB 並不服從於某一指定執政聯盟,它會對公眾的反應作出相應政策改變。而當羅塞夫失去民眾支持,PMDB 就抛棄了她,並且選擇退出聯盟。特梅爾則留任副總統,等待羅塞夫下台後,接任成為總統。

聯盟總統制容易滋生腐敗

然而,籌組聯盟政府容易滋生腐敗。籌組聯盟政府須要總統與其他政黨作出妥協。有些妥協當然是關乎政治理念,例如經濟、社會、環境政策等,但更多時候,這些妥協都只是關於權力和金錢。今天,侍從主義(clientelism)已成為巴西政治的標誌;以類似於「蛇齋餅糭」的服務與恩惠,交換政治支持和選票,是政治常態。這些活動都需要龐大的金錢支持,亦容易滋生腐敗問題。

因此,巴西石油的貪腐風暴和政治危機,並沒有──也不會──隨著特梅爾上台而有所緩解。特梅爾上台才兩個星期,就已經有兩名部長,因涉嫌阻撓貪腐案的調查工作而辭職,其中包括反貪腐部長西爾韋拉(Fabiano Silveira)。很多其他政治領袖,包括下議院議長和參議院主席,則仍然身陷貪腐風暴中。此外,特梅爾既然曾為羅塞夫的副手,亦難以完全對針對羅塞夫的指控置身事外。可以預見,里約奧運會舉行期間,巴西政治將會繼續動盪。歸根究柢,多黨總統制是一個脆弱的政治體制,如果巴西一日不根治這政制結構,政治危機還是會反覆再現。

(羅鈞禧,香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

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