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戴耀廷:畫蛇添足的「擁護基本法」確認書,限制公民自由

這份確認書或是完全不需的,或是令擁護基本法這要求未經立法程序,實質地及不必要地限制了所有港人日常生活的自由。


2016年7月17日,梁天琦在立法會選舉提名期開始首日報名參選,並表示不會簽署確認書。
2016年7月17日,梁天琦在立法會選舉提名期開始首日報名參選,並表示不會簽署確認書。攝:葉家豪/端傳媒

選舉管理委員會(選管會)要求所有有意參選今屆香港立法會選舉的人,在提交指明的提名表格外,還要同時簽署一份確認書,申明擁護「香港是中國不可分離的部分」等《基本法》條文。要決定參選人是否需要簽署這份確認書,就要先搞清楚這份確認書的法律地位。

根據《立法會條例》(第542章)第40條,任何人要獲有效提名成為候選人,他向選舉主任提交的提名表須附有一項示明會擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區的聲明,並必須簽署該聲明。按《選舉管理委員會(選舉程序)(立法會)規例》(第541D章)第10條的規定,提名表格必須採用指明表格。《規例》第100條授權選管會指明各款表格,包括了提名表格。

提名表格已載有擁護《基本法》聲明

這即是說,按現行法律的要求,只要一名參選人簽署了由選管會指明的提名表格,他已符合了法律的要求,已作出了擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區的有效聲明,因現有由選管會指明的提名表格,明顯已載有法律所規定的聲明。

現在選管會額外要求所有人在提交指明的提名表格外,還要簽署一份確認書。先不論它的內容,除非選管會明確表明,那份確認書是指明的提名表格的一部分,否則參選人是沒有任何法律責任必須簽署該確認書的。

且選舉主任沒有權力,單純因一名參選人已提交了指明的提明表格,但沒有同時提交一份已簽署的確認書,就決定該人不獲有效提名的。按《規例》第16條,若一名參選人已符合了《條例》第40條的要求,作出並簽署了指明的提名表格上已載有擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區的聲明,那提名是必須有效的,除非選舉主任決定有關提名表格無效。但既然參選人已簽署了指明的提明表格,選舉主任並沒有權力任意地說那提名表格無效。

不過,若一名參選人簽署了這份確認書,他就受這確認書的規範。這確認書雖不是指明的提明表格一部分,但肯定是「與選舉有關的文件」。按《規例》第103條,與「選舉有關的文件」包括所有為施行《規例》而「規定或使用的表格、格式、聲明、宣布、申請、授權書、通知、公告、陳述、報表或提名表格。」任何人在與選舉有關的文件中,作出他明知在要項上屬虛假的陳述,或任何人罔顧後果地在該等文件中,作出在要項上不正確的陳述,或任何人明知而在該等文件中遺漏任何要項,均屬犯罪。

由於簽署了確認書會有可能帶來刑事後果,故規定參選人須簽署這確認書,必然是限制了參選人的參選權利,問題是這限制是否必須。這就關乎到確認書的內容。《條例》 第40條所要求的聲明是引述《基本法》第104條的規定,要求所有立法會議員在就職時「宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區。」確認書要求所有參選人還要確認他們明白擁護《基本法》,是包括了擁護下列《基本法》條文:「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。」(第1條);「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。」(第12條);及「本法的任何修改,均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。」(第159(4)條)。

按常識,若一名參選人已簽署了指明的提名表格內要擁護《基本法》的聲明,他必然是擁護所有《基本法》的條文,這確認書要求他還要確認明白要擁護指定的那三條條文,明顯是畫蛇添足,並非必須。

提名表格聲明亦非必須

其實我們還可以問,提名表格內的那項聲明也可能並不是必須的。

香港法律並不規定所有人都要擁護《基本法》,只是《基本法》要求所有立法會議員要宣誓擁護《基本法》。如一名當選了的立法會議員在宣誓後作出一些違誓的行為,他可以被起訴,若入罪就可以按《基本法》的規定,被解除立法會議員的職務。然而,他在宣誓前做的所有事,包括了他在選舉期間所作的行為,都不可以用來指證他違反《基本法》規定的依據,因按法治的要求,刑責是不能有追溯力的。

現在《條例》規定所有參選人都要簽署載於提名表格內要擁護《基本法》的聲明,那其實已是不必要地限制了公民在競選期間的自由。不是所有候選人都會當選,在競選時期限制所有候選人的行為,並非必須。若選民不支持一些不擁護《基本法》的人,他們可以不投票支持他。若他仍是當選了,按上述《基本法》的規定,他或是因不肯宣誓而不能成為立法會議員,或是要放棄一貫的立場,或是因宣誓後的行為而被起訴入罪及解除職務,這都有足夠的憲法基礎按法治的要求去達成《基本法》的目的。

違反法治保障公民權利精神

若連提名表格內的擁護《基本法》聲明也未必是必須的,確認書的內容就更加是不須了。如提名表格內擁護《基本法》的聲明是不必要地限制了參選人在選舉期間的自由,那麼要簽了確認書才能被選舉主任確定為候選人,就更加是不必要地限制了所有人參選的權利,這限制甚至可能包括參選人在參選前的所有行為。

選管會在解釋為何要增加簽署確認書的程序的聲明中指出,確認書的安排是要幫助選舉主任「確保所有參選人充分明白法例的要求,並且在這個情況下真誠地簽署提名表格內的聲明。」若選舉主任在某些參選人提交提名表格和確認書後、但未確定他們的提名有效前,會不斷追問他們過去的一些行為是否違反確認書的內容,要求他們給予滿意解釋才會確定他們為候選人,那就會產生寒蟬效應,令所有有意參選的人,都要確保自己在決定參選前的行為,不會被質疑為不擁護《基本法》。

若選舉主任只是看一名參選人是否已簽署確認書而不會追問細節,那他又從何達到確保參選人是真誠地簽署確認書內的聲明這目的呢?因此,這份確認書或是完全是不需要的,或是令擁護《基本法》這要求,雖未經立法的程序,卻實質地及不必要地限制了所有港人日常生活的自由,兩者都違反法治要保障公民基本權利的精神。

(戴耀廷,香港大學法律系副教授)

香港 立法會

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