大陸

中國跟香港學了賣地生財,卻沒有學會……

香港「玩法」讓大陸政府如獲至寶,但卻只學了帶來無窮後患的皮毛,「這是中國經濟改革裏非常不幸的一步」。


温州市一批住宅的土地使用權到期。媒體報道,如果要續期,業主需繳納幾十萬元人民幣,相當於房價的三分之一。
温州市一批住宅的土地使用權到期。媒體報道,如果要續期,業主需繳納幾十萬元人民幣,相當於房價的三分之一。攝:林亦非/端傳媒

中國房地產狂飆突進十幾年,對數以億計、傾畢生積蓄購買房產的普通人來說,很少有人會提起這樣一個簡單事實:業主真正擁有的不過是房子的磚塊水泥本身,房子所附著的土地則另有主人。但月前,温州的一則新聞讓人們從鴕鳥埋頭的草叢中驚醒。

2016年4月,浙江省温州市一批住宅的土地使用權到期。媒體報道,如果要續期,業主需繳納幾十萬元人民幣,相當於房價的三分之一。

中國憲法規定,城市土地全部屬於國家;農村和城郊土地,除法律規定屬於國家外,由村民集體所有。土地所有權不能買賣,但國家可通過出讓土地使用權獲取收益。對居住用地,出讓的年限最高為70年。這一次温州到期的住宅,土地使用權則只有20年。儘管法律曾規定,居住用地使用權在到期後可自動續期,但如何續期、是否交納費用及收費標準,法條上一片空白。

手握房產證的人們憂心忡忡:花掉一輩子的血汗錢,只是租了70年的房子? 70年之後怎麼辦?

這個深深困擾他們的問題,在世界上大多數土地私有的國家並不存在,它源自土地所有權同使用權的分割。這個模式,「師從」英治時期的香港。上世紀80年代末,這本已經在香港埋下許多隱患的殖民地模式土地管理制度,在短短一年多時間裏,從香港照搬至中國大陸,立法、生根,直至今天,香港隱憂未解,數千倍於香港土地規模的中國,又可能面對什麼樣的挑戰?

霍英東告訴深圳:腳下的土地不就是錢麼?

1986年,一批香港客人被請到深圳交流引進外資和改革之道。深圳官員表達了對資金匱乏的憂慮。香港商人霍英東說:「腳下的土地不就是錢麼?連馬克思都承認土地就是財富。」

從1949年起,大陸城鎮土地一直由政府劃撥、無償無限期使用。 《憲法》規定:「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」

在國營經濟統治城鎮的幾十年裏,這套做法並無大礙,反正土地和企業都是國家的。但1978年改革開放後,以前的做法行不通了──外資來中國建廠,讓外資和國企一樣無償使用土地,顯然不合理;買賣或者出租,又違反憲法。

為了讓外資「落地」,《外資法》於1979年出台,規定政府向合資企業收取土地使用費。

但這個做法不足以穩定「軍心」。外資來中國建廠,土地使用費卻是一年交一次,來年能不能繼續用、可以用到什麼時候,沒有一點保障。追求長期收益的投資者們需要一個更穩定的制度。

另一方面,對於百廢待興的城市建設來說,土地使用費的收入極其有限。資料顯示,1985年深圳向銀行借貸6.5億元用於前期開發土地,年利息5000萬。而那一年的土地使用費總計1200萬,連還利息都不夠。時任深圳市副市長的李傳芳曾回憶,當時「恨不得把一塊錢掰成三四塊花」。

從資本主義世界跨河而來的霍英東,一句話點醒了焦頭爛額的深圳官員。

深圳市政府很快建立了專題研究組,研究「能不能賣土地」。期間,受邀來深圳的香港經濟學家、時任香港大學經濟系主任的張五常給研究組算了一筆賬:把深圳目前已開發的土地按每平方米50港元賣出,每年可得20個億。要知道,彼時香港地價已高達每平方米萬元港幣。

與此同時,上海也在摸索從土地中賺錢的方法。時任上海市土地管理局第一任局長的蔣如高曾對媒體回憶道:「很多外國朋友向我們建議,說城市的土地非常值錢,而我們搞建設不是利用土地而是借債,就說我們是『捧著金飯碗討飯』。」

直到1986年8月,中國國家土地管理局才正式成立,直屬國務院。吉林省常務副書記王先進從長春調入北京,出任局長。 「剛就任時,我對土地管理一無所知,」王先進每晚捧著一本書看到深夜,學了一個月,才知道「規劃管理」是怎麼回事。

「當時的大背景是,隨著改革開放的深入,為了適應全國經濟體制改革的形勢發展,各方面都在呼籲改革土地使用制度,」王先進在一篇回憶文章中寫道。

1987年2月,主管經濟的國務委員谷牧在一次會議上向王先進傳達了國務院的意見:能不能轉讓一部分城市土地,吸收些外資,加快城市建設?

但如何轉讓、怎樣通過土地賺錢?上至國家最高管理機構,下至地方官員,都毫無經驗。香港模式成了最觸手可及的模板。

梁振英:八十年代上海土改的主要顧問

1986年9月,一支上海考察團奔赴香港,成員來自規劃、土地、社會科學院等部門,由時任上海市委常委的曾慶紅任顧問。這支高規格的考察團打著學術團體的旗號,而不是政府的名義。

同年11月,由深圳市副市長李傳芳帶隊的考察團也來到香港。時任房地產管理公司仲量聯行高級合夥人的梁振英,用三天時間陪同考察團,講解香港的土地拍賣制度並討論深圳的改革方向。

誰把「限期出售使用權」的香港土地模式教給大陸?
誰把「限期出售使用權」的香港土地模式教給大陸?圖:端傳媒設計部

香港於1842年成為英國殖民地。港英政府宣布,除新界部分農業用地歸當地村民所有,香港所有土地屬於英國王室,由港英政府代為管理。港府將土地在規定期限的使用權賣給土地開發者或使用者,後者需一次性繳納費用。

赴港考察一個月後,深圳考察團交出一份報告。報告寫道:「香港政府十分珍惜1066平方公里的彈丸之地……在高峰年代的1980至1981年度的賣地收入佔當年總收入的37%。更為重要的是,香港政府通過供應和拍賣經過規劃的土地,有效地控制著整個城市建設,控制了基建規模,刺激並帶動了金融(房地產貸款佔全部銀行貸款的31.6%)、股市(房地產股票和與房地產有關的股票佔所有上市公司股票的70%以上)和香港整體經濟的發展。難怪專家們說,香港政府把僅有的一點點土地玩活了。」

這種「玩法」對中國大陸充滿了吸引力。時任副總理的田紀雲的一次講話透露出中央對香港模式的態度:「香港地皮生意是一個大財源。也可以搞土地買賣,土地租用,這是無本生意,只賺不賠。他買的是使用權,土地所有權沒變。」

「土地所有權沒變」──是中國大陸借鑒香港模式的根本原因。經濟學家許成鋼對端傳媒指出,借鑒的重要背景是兩地都是國有土地。但事實上,「全世界土地國有的國家極其罕見。」

在1954年出台的《憲法》中,中國城市居民的土地所有權是受到保護的。一份1955年的統計顯示,北京地區有超過五成的房子屬於私產,蘇州的私有房產比例更是高達86%。但經過「國有化改造」、文化大革命等運動後,城市土地漸漸流入國家之手。到1982年,一份針對全國226個城市的統計顯示,僅有4.5%的土地屬於集體和個人所有。同年12月,新修訂憲法出台,規定:「城市的土地屬於國家所有。」至此,中國城市土地才全面完成國有化。

香港的情況則更為特殊。香港作為殖民地,是英國王室行使王權征服所得,所以英王擁有對這片殖民地的所有權。但在英國本土,據一份2009年的統計顯示,王室真正控制的土地面積只有2600平方公里,僅佔英國國土總面積的1%。

「世界上沒有任何一個發達國家是國有土地能夠完成的,」許成剛說。當人們今天回過頭來檢討土地管理政策的種種問題時,都忽略了「根兒」上的「病灶」。 「這是土地所有制問題,遠遠超出了土地政策問題,但所有制問題是從來不允許碰的。」

三十年前,一心想要搞活經濟的中國大陸並未在土地所有權上遲疑半秒,而是興高采烈地擁抱了本就特殊的港英時代香港土地政策。

1987年7月,深圳、上海、天津、廣州被國務院選為首批土地使用權有償出讓的試點城市。

同年底,深圳、上海相繼出台土地管理改革方案。在近一年的政策制定過程中,來自香港的幫助貫穿始終。據蔣如高回憶,上海聘請了七名香港顧問,「最主要的是香港仲量行主席梁振英先生。他幫我們具體策劃、研究辦法、翻譯標書等」。方案出台後,為了做好宣傳工作,上海市政府還特地請來梁振英給幹部們講課。在深圳改革方案論證會上,梁振英提出一條重要建言:「必須修改憲法和土地管理法,否則外商是絕對不敢來買地的。」

1987年12月1日,深圳市舉行首次土地拍賣會。拍賣一塊8588平方米的土地,使用年限50年。這是中國首次公開拍賣土地使用權,吸引了中共中央政治局委員李鐵映及全國17個城市市長到場觀摩。

香港對這次拍賣傾注了極大熱情。梁振英不但撰寫了拍賣的中英文標書,還在拍賣記者會上擔任義務顧問。在拍賣會的簽到表上,最早簽到的是兩名香港記者。此外,香港還派出了一個由21人組成的參觀團。一個有趣的細節是,當時大陸尚不知拍賣為何物,整個深圳買不到一個拍賣槌。香港測量師學會為此特地從英國訂做了一隻棗紅色的擊槌器,基座上刻著「深圳市人民政府笑納」,時任會長的劉紹鈞曾回憶道,希望記下這個具有歷史意義的時刻。

拍賣最終以525萬人民幣的價格成交。它開創了中國土地有償出讓的先例,亦破天荒地將土地所有權與使用權分離,另一個更大的影響是──它推動了中國土地資本化的探索。

如梁振英早前建言,這條探索之路最大的障礙是憲法。拍賣會舉行4個月後,全國人民代表大會正式修改憲法。在「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地」後面,加了一句話──「土地使用權可以依照法律的規定轉讓」。

「這是中國經濟改革裏非常不幸的一步,是從香港不幸的制度裏學來的,」這是許成鋼的看法。

地價高企,後患無窮

鴉片戰爭後,香港成為英國殖民地。彼時,身為「世界工廠」的英國正在建立一條全球貿易路線,他們需要一個不徵税的自由貿易港,水深港闊的香港是不二之選。

由於香港不能從貿易中徵税,且沒有太多自然資源,土地成為港英政府手裏唯一的「搖錢樹」。他們很快嘗到了土地國有和拍賣制度的甜頭。市場需要土地,政府不但壟斷了全部土地,還可以大搖大擺地拍賣。 「壟斷者供給的時候一定追求收入最大。為了收入最大,一定會有意識地控制供給,」許成鋼說。限量賣地成為歷屆政府依賴的土地政策,而飢餓的市場為了拼搶地皮,在拍賣中不斷刷新出令人咋舌的高價。

1984年,《中英聯合聲明》發表。聲明限定英方在過渡期內(1984﹣1997年)每年只可賣出50公頃的土地,如果多於此數必須得到中方同意。這讓本就稀缺的土地供應更加匱乏,並進一步推高地價。

香港目前的陸地面積是1105.62平方公里,已開發土地未滿三成,其中只有7%的土地是住宅用途。 「把全體人擠在不到20%的土地上,巨大量的土地空在那裏,這很荒唐,」許成鋼說。

儘管如此,2015年,前特首董建華呼籲釋放部分郊野公園土地來蓋房子(香港有24個郊野公園,約佔香港總面積的四成),卻遭到民間無數非議。反對地產商犧牲環境換取利益、香港應該永續發展,都是主要的反對理由。前天文台長林超英說,用郊野公園蓋房子的想法就像人的「思想癌細胞」,不盡早移除這個腫瘤,會成為香港邁向文明及永續發展的障礙。

同樣地少人多的新加坡,已開發土地面積佔到總面積的四成以上,儘管人均擁有土地面積和香港差不多,但人均居住面積達30平方米,是香港的兩倍。 1965年,新加坡脱離馬來西亞獨立建國,此後,政府開始不斷收購土地,至2005年,國有土地已佔到新加坡總面積的85%﹣90%。但新加坡政府並沒有像香港政府那樣「囤積居奇」,而是用土地大量興建公共住宅(新加坡人稱之為「組屋」),以低於市場的價格賣給居民。至2013年,有82%的新加坡人口居住在組屋中。

據香港智庫思匯政策研究所2011年估計,香港政府至少有45% 的財政收入來自土地。 《金融時報》亞洲版主編戴維·皮林在《被遺忘的香港土地制度》中指出,香港土地的分配和商業化經營,帶動了整個香港經濟的運轉,也嚴重扭曲和掩蓋了深層次矛盾。

當政府盡享壟斷土地的甜頭時,民眾卻不得不吞下地價高企的苦果。據美國物業顧問機構Demographia年初發布的調查,香港連續第6年「問鼎」全球房價最高城市。 Demographia形容香港房價「極度難以負擔」,是平均家庭收入的17倍。

過去30年,港府賣地總量與香港樓價變化。
過去30年,港府賣地總量與香港樓價變化。圖:端傳媒設計部

「地價本身是香港發展的一個障礙,是小企業進入的壁壘。高地價讓年輕人沒辦法創業,讓年輕人沒辦法讀書,放書架的地方都是用金子做的,」許成鋼說,「我到香港以後特別大的震動是,香港所有大學書店的水平之低,不可思議,根本就不是學術的書店,是雜貨鋪、兒童書。當地價很貴,一定影響這個地方的人讀書。這個不平等是現在被討論的很多不平等中,人們沒有看到的。」

樓價高企造成了人們居住條件、生活條件乃至生育率的下降,加大了貧富差距,造成民怨的持續沸騰。這個「後患無窮」的香港土地模式,在上世紀80年代末,令無處生財的中國政府如獲至寶。

「我找到生錢的『媽』啦!」

80年代末,王先進帶著英國經濟學家威廉·配第(William Petty)的名言「勞動是財富之父,土地是財富之母」到全國各地宣傳推進土地制度改革,在市長培訓班中教授「以地生財」的方法。市長班的學員們高興道:「我找到生錢的『媽』啦!」

當深圳、上海相繼拍賣出第一塊土地後,一些人大常委向國務院提出質疑,要求限期答覆。這些常委們的反對是基於意識形態的:將土地出讓給外資企業是賣國行為,跟列強之前在中國的租界沒什麼兩樣。

1989年底,王先進到人民大會堂當面回答質詢。據他回憶,「其中有的部長、著名專家提出的問題很尖鋭、很激烈。我說,我們出讓的是土地使用權,不是土地所有權,更不涉及主權問題……最後他們表示基本理解、同意我的陳述。」

是不是賣國行為──成為那場影響深遠的大變革中唯一引起輿論反應和爭辯的議題。 「至於為什麼所有權轉不得,使用權卻可以轉,以及到底何謂所有權,何謂使用權,也一概來不及細說,完全顧不得『權利』要以『人們認為正確』為基礎,」經濟學家周其仁在系列評論中說。

沒有民意參與、也沒有清晰的權利界限、更談不上討論公平,就照搬了香港土地模式。更糟糕的是,這種照搬只學了皮毛。關於保障香港模式穩定推行的法律和法治環境,並沒有得到充分討論和規範。比如,土地出讓年限應該多長?土地到期之後怎麼辦?如何保障租用土地一方的利益?

港英執政初期,香港土地租期有75年、99年或999年三種。 1898年起,港島及九龍市區租期改為75年,但允許到期後再續75年,租金要在第一次到期後重新制定;而新界及新九龍的土地,租期則為99年減3天。租約到期後,對續期土地實行實際年租金制度。每年由差餉物業估價署評估出這處物業若是出租可獲得的年租金,續租者需繳納該租金的一定百分比。以2016﹣2017財政年為例,這個百分比是5%。

王先進直接參考了香港的做法。在他寫給國務院的報告中,將批租年限定為50年,理由很簡單:「我們沒有經驗,開始規定較短期為好」。

後來,經濟學家周其仁對此點評:「(香港)有一個回歸大陸的特殊約束條件,所以不少土地批租的年期比較短。而當事人(王先進)對土地轉讓年期的理解,難免帶上時代的痕跡。結果,土地轉用的年期安排不但過短,且沒有清楚交代到期後的處理辦法。」

後來討論時,中央官員也問,為什麼規定50年?可不可以長一些?

王先進解釋道:「一個人的工作年期,一般為五十年,可以夠他們一輩子經營,而且可以轉讓、繼承、續期。如果認為時間短了,再增加幾十年也是可以的。」

於是,1990年,《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(下稱「條例」)匆匆出台,土地轉讓年期定為住宅用地70年,工業用地50年,商業用地40年。

王先進曾對媒體回憶過1990年條例出台的過程:「我們提出,到期之後『無償回收』,國家為了公共利益需要,就把土地收回;如果國家不需要,使用者提出申請也可以續期。按我當時的想法,如果申請續期,交一定續期費就可以了。」

條例出台後26年,直到今天,關於土地使用權到期後如何處理的相關法令仍未面世。但歷史的閘門就這樣打開了。 1994年,中國展開分税制改革,中央政府拿走全部財政收入的六到七成,地方政府拿三到四成。財政壓力導致地方政府愈加依賴土地轉讓。

從1999年到2015年,中國各級政府的土地出讓收入總額達27萬多億元。土地收入成為地方政府財政的一大重要來源,一些城市甚至超過了50%。

「香港土地模式席捲大陸,『土地財政』外加『土地金融』,威不可擋,」周其仁在系列評論中指出,「所幸大陸比香港大了好幾千倍,港式土地方面的病灶由沿海轉到內地,『發作時間』看來比較漫長。不幸之處也有的:國家幅員遼闊,多級政府體系龐大,法制又薄弱,巨大的土地利益包圍政權、腐蝕官員,防不勝防。」

當相同的不幸輪番在中港兩地上演時,香港至少還有一條守得住的底線。 「香港司法獨立,強調的就是保護產權,執行合同。只要政府按照租約把土地出讓給私人後,政府沒有權利改租約。這是很關鍵的,」許成剛說,「但這個事情在大陸沒有保證,大陸司法和政府不是分開的。」

在中國大陸,面臨產權到期的温州業主們,仍在引頸等待這條底線。

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧