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中國稅制「營改增」,衝擊了誰?

「營改增」税制改革,本身是一件很有勇氣的事,它對宏觀經濟的影響,會比我們想象的要大。


「營改增」對於與國民生活密切相關的服務業產生很大影響。攝:Kevin Frayer/GETTY
「營改增」對於與國民生活密切相關的服務業產生很大影響。攝:Kevin Frayer/GETTY

「五一」假期前夕,凱悅、洲際、萬豪等多家國際酒店集團以「營業稅改增值稅」為由宣布:自5月1日起,中國客房將在報價之外加收服務費和增值税,引發輿論嘩然。

財政部部長樓繼偉在25日說:「價格調整本來是酒店的經營行為,但把漲價扣在營改增頭上,是一點道理都沒有的。」 隨著酒店調回原有價格,這場稅制改革的第一次公眾亮相也告一段落。

然而,受到「營改增」影響的,不僅僅是住宿業,這一改革的全面推行,對於與國民生活密切相關的金融業、餐飲業等服務業,產生了很大影響;不同行業、不同企業的情況各有不同,「營改增」帶來的税負變化究竟如何,會不會對商品價格造成影響,都因人而異,也因此值得保持關注。

「營業稅 vs 增值稅」的身世

2016年3月24日,財政部和國家税務總局聯合發布了《營業税改徵增值税試點實施辦法》等四個文件,全面規定了建築業、房地產業、金融業、生活服務業四行業加入試點後的方案內容,自2016年5月1日起執行。這標誌着「營改增」的全面推廣,營業税將徹底退出歷史舞台。

在中國的税制體系中,增值税是最為重要的税種。根據財政部發表的《2014年全國一般公共預算收入決算表》,2014年全年全國國內增值税共計30855億元,佔全國一般預算收入的22%,穩居第一大税種。

增值税的雛形開始於1979年,當時僅針對部分行業和產品徵收。1994年分税制改革,對增值税進行了全面、徹底的改革,增值税成為流轉税的核心,其徵税範圍包括貨物的生產、批發、零售和進口四個環節,此外還包括加工勞務和修理修配勞務。

與此相對應的是,提供勞務及不動產轉讓與出租,徵收營業稅,其基礎稅率為5%。營業稅的歷史更為悠久,可追溯到1949年之前。1984年,中國復徵營業稅,並於1994年出臺《中華人民共和國營業稅暫行條例》,對其徵收進行了規範。

至2009年,全國所有地區、所有行業推行了增值税轉型改革,從而形成了今天「製造業以增值税為主要税種,服務業以營業税為主要税種」的流轉税體系。

稅權進一步傾向中央

增值税和營業税這兩大税種,不僅對應着製造業和服務業,還體現這中央和地方政府的財政關係。

根據1994年的分税制改革,營業税全部歸屬地方政府,增值税則由中央政府和地方政府按照3比1的比例分成。1994年税改摒棄了80年代以來,中央和各省一對一談判的「財政包幹」制度。在先前的「包幹」制度下,有的地方政府每年繳納財政收入的一定比例給中央,有的地方政府則每年上繳定額資金,還有部分財政困難的地區,每年從中央政府那裏取得固定額度的財政補助。這種央地財政關係是一對一談判而成,地方政府爭相與中央政府談判,以求獲得更好的留存收入。

「財政包幹」的結果便是,中央政府在全國財政收入中的佔比,從80年代中葉的40%下降到90年代初的不足30%。財力不斷向地方傾斜,導致了中央對地方的控制力下降,一些不利於國家統一市場的問題,如地方保護主義和地方亂收費等,層出不窮。

1994年的「分税制改革」,扭轉了「地強央弱」的局面,通過設立國家税務局和地方税務局兩套體系,實現了中央税和地方税的分別徵收。央地分享税(如增值稅)也由國家税務局統一徵收,隨後將地方分享部分轉劃給地方財政。國家税務局垂直管理的方式,確保中央税和分享税的徵收,不受地方政府的干預。這次改革,使得中央政府財政收入佔比提高到了50%左右。

圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部

進入21世紀之後,財權有進一步向中央集中的趨勢。例如2004年開始,企業所得税也從原先的地方税改為央地分享税,中央和地方按照6比4進行分享。因此,在「營改增」之前,營業税成了地方政府的僅剩的主體税種,其收入約佔全部税收收入的三分之一。

因此,對於今天的「營改增」,地方政府必然抱有複雜心情。如果增值税的央地分成比維持原來的3比1,且按照總理李克強的要求,「營改增」之後所有行業的税負「只減不增」,那地方政府的税收將大幅度下降。

為此,國務院於4月30日發布通告,將增值税央地分成比例將暫時調整為1比1,使得地方財政收入得以保障。但地方財政仍然將因為改革,失去一個獨享的主體税種。其税收政策,仍將受制於中央政府和國税部門的徵管力度,地方財政的自由度將受到影響。

總體而言,雖然地方的財力不會有太大的變動,但財權將進一步上收中央。對於如何重構地方財政的主體税種,現在有很多意見。例如,開徵住宅持有的房產税作為地方財政主體税種,已得到一些認同,但在如今,三四線城市地產去庫存壓力巨大,房地產行業的不穩定性高企,這一税種能否推行,還有較大疑問。

稅務部門與服務業:尚需適應

這次「營改增」的實施過程,是「傷筋動骨」的税制改革,不論是涉及的企業還是税務部門,都面臨着適應與調整的過程。對於税務部門而言,由於增值税屬於分享税,由國家税務局負責徵收,所以「營改增」之後,大量原本向地方税務局繳納營業税的企業,改為向國家税務局繳納增值税,對國税系統形成了巨大的工作壓力;而地税部門的工作量則將大幅度下降。

據筆者了解,整個4月份,各地國税部門都在加班加點,和涉及的企業做「營改增」銜接工作。此次「營改增」之後,若不再有税制的大幅度調整,國地税稽征機關的人員編制需要大幅調動,以平衡人員編制和工作量的比例。

對於服務業企業而言,「營改增」後財務處理必須從頭學起,在4月份這個非傳統忙季,不少會計所的税務部門也都在加班加點地為企業銜接「營改增」忙碌。五一之後,涉及的企業在具體操作中會遇到怎樣的問題,又要如何與國税溝通,還需要時間檢驗。

「發票抵扣法」的可能誤差

這次稅改會對稽征實務造成一定衝擊,其中之一是可能造成「發票抵扣法」的誤差。

分税制改革以後,中國的增值税一直採用「發票抵扣法」進行徵收──也就是根據銷售額,按規定税率計算出「銷售税額」,然後扣除取得商品或勞務時所支付的增值税款(也就是「進項税額」),其差額就是增值部分應交的税額。這種計算方法,體現了按增值因素計税的原則。

「營改增」之前,增值税只有兩檔税率──一般税率17%,以及適用於農產品等極少數行業的減低税率13%,因此使用發票抵扣法,基本可以計量準確。在「營改增」過程中,考慮到服務業使用了較多勞動力,而勞動力成本沒有進項税可抵扣,為了使服務業税負與先前5%的營業税相比「只減不增」,便給服務業設定了11%、6%和3%三檔增值税率,增值税税率由原先兩檔變成了五檔。

這樣一來,一旦產業鏈中,上下游企業(例如,上游物流業,對下游製造業)適用的税率不同,在應用「發票抵扣法」進行增值税徵繳的時候,就會產生抵扣不準確的情況。

若上游企業適用較低税率,下游企業適用較高税率,就會產生「抵扣不足」的情況;也就是下游企業的「進項税額」的計算稅率,低於「銷項税額」的計算稅率,使得用後者減去前者所算出來的「應繳稅額」,會高於理論上基於產出增值真正應繳的增值税。反之,當下遊企業適用的税率低於上游企業適用税率時,會出現「抵扣過度」的情況,即下游企業實際繳納的增值税,低於其理論上應繳的增值税。因此,相較營業稅,實行增值稅之後企業可以有了抵扣,但具體的抵扣是否能達到減稅效果,需要進一步推敲的。

房地產與金融的例外?

此次「營改增」,也把房地產交易和出租的營業税改為增值税,但還是由地方税務局進行徵收,税率為5%。這種增值税的徵收方式,除了計算公式有所不同,本質上和營業税並無太大差異。對比於絕大多數服務業行業受「營改增」的較大影響,政府似乎不想太驚擾二手房轉讓和出租,這在一定程度上也說明,目前房地產市場對於税收的敏感,以及房地產行業本身對地方政府的重要性。其實,從税制設計來看,由於交易主體多為個人,這種「增值税」與個人所得税已經幾無差異,完全可以歸併為一個税種。

另外,金融業的部分交易(如質押式買入返售金融商品、持有政策性金融債券等)原先屬於同業業務免徵營業税的範疇,此次「營改增」細則出台時,同業業務的免税正面清單未將其列入,導致業內對於税負上升的擔心。這些業務主要是日常資金往來,從而稅收新政,甚至有可能影響到市場(貨幣)流動性,這對於財税部門而言肯定是意料之外的。為此,財政部於「營改增」前夕的4月29日出台緊急通知,明確指出,質押式買入返售金融商品、持有政策性金融債券屬於同業業務利息往來收入,不徵收增值税。

上海一樓盤展示廳。 攝:China Photos/Getty Images
上海一樓盤展示廳。 攝:China Photos/Getty Images

「傷筋動骨」稅改的勇氣

類似這種意料之外的結果還會不斷湧現,「營改增」對於宏觀經濟的影響面會比我們想象的要來得大。中國太大,經濟的參與方又十分複雜,因此每次大規模税制改革都難免會傷筋動骨,難以在事前準確預判,改革對受波及的企業税負會造成怎樣的影響。也很難说税負變化會怎样影響商品價格,影響到消費者的福利。

在中國,大刀闊斧的改革已經越來越難,這其中既有利益集團遊說的因素,也有着中央政府對改革所造成不確定性,從而影響經濟社會穩定的擔憂。

無論如何,這次「營改增」的大規模税制改革,本身是一件很有勇氣的事。人們可以期待此次税制改革,能有利於經濟長期健康發展,並為今後税制的進一步完善提供空間。此次改革也有機會喚起政府和公眾對於今後進一步的改革的希冀和動力,以排除中國經濟運行中存在的無效率因素,為經濟長期可持續發展打開空間。

(張牧揚,上海財經大學中國公共財政研究院助理教授)

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