觀點 變動中國

從穹頂到大地:土壤污染為何忽視,如何整治?

常州土壤污染事件提醒我們,孩子們的不幸,必須轉化為環境覺醒的動力


中國工人在一家化工廠外進行維修,工業污染問題在這些年的中國愈發受到關注。攝 : AFP
中國工人在一家化工廠外進行維修,工業污染問題在這些年的中國愈發受到關注。攝 : AFP

如果說2015年中國的「環保風暴」是由柴靜的一部《穹頂之下》開啟,繼而引起針對霧霾治理的連串政策,那麼掀起2016年「環保風暴」的,恐怕就是常州外國語學校的土壤污染——且稱之為《大地之上》。

在江蘇省經濟發達地區的這所學校裏,陸續出現約五百名在讀學生身體不適;更有說法稱,部分學生罹患淋巴癌和白血病。心急如焚的家長調查發現,該地曾為三家化工企業的地塊,土壤和地下水中氯苯濃度超標介乎7萬~10萬倍之間,四氯化碳濃度超標2萬多倍,其他二氯苯、二甲苯等有數千倍超標,伴有汞、鉛、鎘等重金屬。常州家長半年前已在奔走呼告,上訪多次未果,經央視4月17日報道,終成熱點。

非自然性的土壤污染通常源於人類的工業活動,因地面防滲工作疏忽或故意埋藏有毒有害廢物,造成表層土壤接觸污染物,進而緩慢滲入淺層地下水;視當地水力梯度,污染物或停留在地塊內,或擴散至周邊區域。鑑於其相通性和遷移性,我們常常合稱「土壤和地下水污染」。

國內較早的一次土壤污染曝光,是在2010年的武漢。當時長江化工廠搬遷,原址建起了可容納2400戶的高層經適房小區。武漢市環保局曾指出,選址土壤污染嚴重,未經環評便違規開工;但是後來此事不了了之——「房子都建起來了,難道還能推倒?」類似的事例說明,土壤污染尚未納入環保部門的重視範圍。

要面對這個「污染新常態」,我們先得了解立足於「大地之上」的三大環保「黑點」,探討解決之道。我們應將孩子們付出的不幸代價,轉化為推動中國環境覺醒的動力。

黑點一:公眾對污染的認識,停留在廢水廢氣

過去國人談論環境問題,不外乎是廢水橫流、霧霾嗆鼻、垃圾處理,這些看得見、摸得着的污染。環境從業者之外的民眾,很少人會意識到,腳下的大地母親也可能潜藏危機。

同時,有關部門和官員對於化工、石化、油品操作、危險廢物處理的環境宣教,停留在如何防範「煙囱」和「臭水溝」的層面。即使承認化工項目對群眾的影響,亦較少在土壤上着墨。

事實上,土壤和地下水污染難以被人察覺,調查難度較大,發現污染後治理費用高昂。更可怕的是,它持續存留時間極長,一般難以自然消解。在美國和西歐,狹義的「污染」(contamination 或 pollution)甚至可以專指土壤和地下水污染,因為只有它具備積存不散、持續影響地面健康的特質。

既然官民都還普遍未有意識,地方政府招商引資、化工廠開足馬力生產的過程中,自然也不會重點防範,更不會公之於眾。

儘管人們已經意識到大氣污染問題,但更隱蔽的土壤污染一直不在一般民眾的視野之內。 圖為中國一所鋼鐵廠。攝:Xiaolu Chu/Getty Images
儘管人們已經意識到大氣污染問題,但更隱蔽的土壤污染一直不在一般民眾的視野之內。 圖為中國一所鋼鐵廠。攝:Xiaolu Chu/Getty Images

黑點二:化工企業荒謬卸責

我們首先得明確一個通行全球的規則:誰污染誰治理──亦即1992年聯合國里約「地球峰會」首次提出的「污染者自付原則」(Polluter Pays Principle,簡稱PPP)。中國的法典,雖未具體至土壤和地下水,但「誰污染誰治理」這個原則,也已應用到環境法律實踐的方方面面。

然而在中國的操作中,企業常用各種理由逃避責任。如常州事件曝光後,其中一家涉事企業(常隆化工)的參股上市公司諾普信在4月18日晚間緊急澄清。劃清界線的理由竟是:受污染的地塊只是常隆化工的「舊址」,常隆化工早從2009年已開始搬遷,並在2010年8月完成了整體搬遷和土地交付。

不管是「裝睡」或是「無知」,逃避責任都不應該得到縱容。污染治理、修復乃至賠償的責任,屬於造成土壤和地下水污染的公司,這與場地是否發生轉讓無關。特別是有涉事化工廠老員工告訴媒體,過去廠裏職工有時直排有毒廢水、或將危險廢物偷埋地下,更道明了責任主體正是轉讓前的企業本身。

黑點三:以為土壤污染問題無法可依

相對於大家熟知的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》,全國人大遲遲沒有出台涉及土壤和地下水的大法,導致此處環境立法「留白」,亦間接造成如今公眾和官員對土壤議題陌生的局面。

但是中國在土壤污染方面是否就完全無法可依呢?答案是否定的。

2012年11月,國家四部委聯合發布了《關於保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》,明確了「誰污染誰治理」的原則。通知規定,工業企業原場地應當在土地出讓前,完成環境調查和風險評估工作。未進行調查及評估、未明確治理修復責任主體的土地,禁止進行流轉。而且未經治理修復或未達標準的,「不得用於居民住宅、學校、幼兒園、醫院、養老場所等項目開發」

這次事件發生的江蘇省,已於2013年5月轉發了上述文件,並細化為江蘇省本地的規定。

此外,2010年《侵權責任法》、2013年《兩高關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》、2014年環保部《場地環境調查技術導則》等相關法條,均可作為判定涉事企業責任的有效依據。土壤污染並不是無法可依。

如何解決土壤污染?

筆者認為,處理和根治的辦法歸根到底只有一個:通過立法規管,和政府的介入,讓環境成本納入企業賬本,成為項目是否值得投資、是否應該擴產的必要考量。

具體到常州事件和類似案例,就是動用既有的法律、法規、行政規章,由污染企業全額支付土壤和地下水污染帶來的治理修復費用、學生治療費用,承擔民事賠償責任甚至刑事責任。同時,繼續出台更高位階、更有針對性的法律武器,迫使其它工業企業放棄僥倖心理。

當地政府的負責任選項,是停止袒護污染企業,採取客觀公正態度調查污染成分的來源,落實污染者自付原則;如企業拒絕配合,交由檢察機關循法律途徑起訴。

作為他山之石,西方工業化國家同樣走過了土壤和地下水污染的艱辛歷程。著名的《超級基金法》就是美國痛定思痛、重典治污的例證。

距離紐約一小時車程的哈德遜河芳得利灣(Foundry Cove)邊,曾在1950至1970年代運營一家「馬拉松電池廠」(Marathon Battery)。廠家買下了河邊的一大片沼澤地,常年用於傾倒含鎳、含鎘的危險廢物和廢水,土壤和地下水也有揮發性有機物(VOC, volatile organic compound)超標情況。其後工業區廢棄、企業撤出。雖然紐約州沒有計劃轉變地塊用途,但美國國家環保局出於保障公眾健康的考慮,於1983-1996年間全面介入,要求前電池廠進行治理和修復,前後花費超過4000萬美元。

二十年過去了,如今該地重金屬和VOC水平已穩定受控,並轉變為濕地公園,成為公眾休憩、鳥類光顧的熱門地點。企業對自己所污染的環境,付出了巨大的代價。這一過程亦作為一個典範,促使紐約州的工業企業自覺守法。

環保部積極介入,「土十條」立法序幕?

中國環保部此次積極介入常州事件,召開專題研究會議,成立聯合調查組趕赴常州,除了因公眾輿論壓力外,興許還與2016年環保部的立法計劃有關。

今年3月全國兩會,環保部部長陳吉寧答中外記者提問時,特別提到了「土十條」(配套已頒布的「大氣十條」「水十條」)立法事宜。這一立法在過去兩年數易其稿,多次徵求中央有關部門和地方政府的意見,目前文稿已基本成熟,將盡快採取報批程序出台。

「土十條」預計將集中界定土壤和地下水污染的定義和限度,劃分責任主體,明確資金來源及治理修復義務,規定政府部門應當扮演的角色和不作為的後果,從而為治污法制化鋪路。

其實,即使沒有常州事件,中國遲早會爆發其他大面積土壤和地下水污染的問題。相較於西方國家,中國的化工歷史較短,許多大型化工企業正經歷「關停並轉」,許多問題沒有被追根溯源,同時絕大部分化工企業未有因污染「大地」而遭鉅額罰款、天價索償的教訓——這個教訓和法規來得越遲,恐怕只會有越多的國土和國民無辜受害。

因此,從這個角度講,常州事件的爆發曝光,有利於開啟2016年「土十條」的大幕,推進中國環境覺醒的進程。作為負責任的部門,環保部應繼《穹頂之下》後,在廣袤的大地之上力推土壤和地下水保護意識,嚴懲污染遺留企業,效仿美國公開污染地圖和治理細節,並創造條件,讓民間社會組織和第三方機構在監測調查方面起作用。順利的話,這將以深刻的方式改變中國工業化道路的走向。

(魏翰揚,跨境環保關注協會CECA創始人,前EHS環境盡職調查顧問)

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