大陸

深圳填海大躍進:「再填下去恐怕就和香港連在一起了!」

土地緊缺下,深圳政府將目光投向填海。而事實上,全中國的沿海城市都在躁動不安。一場「新造地運動」正在興起?


深圳前海海濱。攝:盧翊銘/端傳媒
深圳前海海濱。攝:盧翊銘/端傳媒

房價瘋漲、土地緊缺的深圳,下一步準備:向海要地。

3月2日,為了進一步解決房價問題,深圳市委書記在接受當地電台訪問時表示深圳將填海55平方公里,一時嘩然。

55平方公里,相當於一個半澳門的大小。過去深圳發展的30年間,總共填海面積100平方公里;以香港100年的填海歷史計,總共填海面積也不過是76平方公里。

55平方公里到底從哪裏來?

深圳與香港一河之隔,共享四片海域,從西至東因此是:前海灣、深圳灣、大鵬灣和大亞灣。「深圳像一把梳子,在過去三十年的發展中卻是向內陸發展,現在可以轉個面,向海洋發展。」這是深圳政協委員、北京大學城市規劃學院副院長陳可石在過去兩年間不斷向深圳市各級政府遊說的主要理念──讓深圳成為「海上城市」。而實現這個理念的前提,陳可石認為,就是大面積填海。

圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部

2015年11月及2016年2月,深圳市國土規劃委員會(簡稱規土委)兩度貼出公告:深圳將在珠江口開啟四項填海工程,其中包括寶安綜合港區、機場跑道三的擴建、倉儲工程等,共計15平方公里。填海還將淹沒一塊受保護的生態濕地。

這四項工程引發了環保組織、傳媒及不少專業人士的擔憂和反對,「但政績工程是政府填海最大的衝動。」一位不願具名的深圳規土委規劃師說。深圳大學規劃學院副院長楊華在接受端傳媒採訪時表示,「我實在想不出深圳還有哪裏可以繼續填海,再填下去恐怕就和香港連在一起了。」

打造四灣一河的「海上城市」?

在中國,深圳是急速發展的典型城市,沒有人想到僅僅三十年間,深圳從3平方公里的特區,變成現在面積近2000平方公里,擁有2千多萬人口的特大型城市。

深圳城市規劃院的數據顯示,2013年深圳GDP總量14500億,如果沿用現行土地開發利用及產業模式,達到2015年1.5萬億的GDP,需消耗土地約530平方公里。

土地緊缺是這個城市最大的掣肘。在這樣的現狀認識中,新一屆政府瞄準了海洋。

自深圳建立特區以來, 從三十年的填海用途可以窺見這個城市定位的改變。早期深圳定位發展成工業城市加海港碼頭,上世紀70年代填海建設的蛇口工業區、改革開放後填的鹽田港,到後來發展金融創新而填的前海,為解決交通問題而填的濱海大道和深圳機場。在此過程中,填海集中在深圳的西海岸,而另一邊東海岸有非常好的自然資源,甚少填海。

蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部
蛇口、后海、濱海大道、前海海岸線變化。圖:端傳媒設計部

但一直以來關於什麼是「好的濱海城市」,並沒有清晰的規劃思路。「如果有人思考這個問題,濱海大道就不一定建成這個樣子,像鑲了條邊,本應該是更好的生活帶。」深圳大學城市規劃學院副院長楊華說。

在目前最新的填海發展藍圖中,陳可石算的上「填海激進派」。接受專訪時,他隨口就可以舉出若干中國目前填海「成功」的例子,「比如天津濱海新城,一次填海200平方公里,深圳在填海這方面是滯後的。」

這兩年來,陳可石頻繁進行政府遊說。2013年曾帶著報告向包括市委書記和市長在內的市領導做彙報,之後,又在深圳各級政府共做9次類似演講。 他透露說,一份填海規劃方案已經完成並呈交市政府。

2014年11月4日,代表官方口徑的《深圳特區報》,整版報道陳可石將深圳打造為世界一流海濱城市的規劃。在報道中,陳可石提出發展深圳「四灣一河」的大戰略。

「前海可以學曼哈頓、深圳灣可以是香港的維多利亞港、大鵬灣是澳洲的黃金海岸、大亞灣可以是邁阿密,深圳河可以打造成為塞納河,聯合香港一起開發。」他說。

在位於蛇口的辦公室接受端傳媒訪問時,陳可石指了指腳下的土地說,70年代,蛇口就是填海而成,主要是工業基地,從路名就能窺見這裏的歷史痕跡,蛇口的馬路都是以「工業」命名,「工業一路」「工業二路」等。

但現在蛇口從工業園區轉變為高檔住宅區,緊鄰深圳灣,四處都有豪華樓盤在開工建設,「原來是蛇口工業區,沒有濱海概念,現在是海景房,比沒有海景的房子貴一倍。」陳可石認為,深圳有200多公里的海岸線,就應該成為深圳生活工作的主要空間。「深圳想要吸引人才,海景房才能吸引人才。」

深圳政協委員、北京大學城市規劃院副院長陳可石。攝:盧翊銘/端傳媒
深圳政協委員、北京大學城市規劃院副院長陳可石。攝:盧翊銘/端傳媒

除此之外,在他的計劃中,僅有15平方公里的前海是不夠的,在整個珠三角都在打造「灣區經濟」時,「未來30年,深圳要做灣區經濟的火車頭,應借力前海發展灣區經濟。深圳是填海較少的城市,應該擴大填海面積,將前海擴大到30平方公里,使前海總面積相當於半個曼哈頓。現在不填,前海發展將受制約。」

最缺地的香港為什麼限制填海?

與深圳一河之隔的香港,因為土地緊缺,也曾依靠填海快速增加土地。

「中國內陸目前還沒有出現過一個城市比香港還缺土地吧。」「保護海港協會」主席徐嘉慎說。「香港人口從90年代的400多萬,增長到現在的700多萬,居住一直是香港的頭號難題,但是填海,最終慎之又慎。」

保護維港20年,我希望所有人明白,其實維港和西湖一樣重要,它們都是自然遺產。

85後的香港人涂小姐告訴端傳媒,經過一場歷時十年的法律「硬仗」和公民運動,限制填海已成為香港全社會共識。而且。「現在聽到『填海』兩個字,我腦中就會發出嗡一聲,『不是吧』。」

自80年代起,政府開始有了對維多利亞港填海最粗略的規劃,以應付21世紀人口增長的發展需要。1984年《中英聯合聲明》之前,佔香港總面積9成的新界,是否能和香港其他地方同等開發仍存在諸多不確定性,所以當時的填海計劃對於每處填海容納多少人口居住這些細節,都有明確規劃。

上世紀90年代,是香港填海的黃金時期。彼時香港政府提出一系列計劃,填海集中在維港這個世界優質深水港兩邊,包括中環、灣仔、九龍灣、紅磡灣、昂船洲、青洲等。產生的地塊一部分用作基礎建設,另一部分拿來賣地增加政府收入。

但這場填海大躍進發展引起了環保人士的不滿。當時,徐嘉慎是城市規劃委員會委員,他卻事先對填海計劃毫不知情,公布後的方案令他震驚萬分。圍填海縮減了維多利亞水面,水域寬度變窄,使維多利亞水流變急,導致「大船進不去,小船停不住」,流速加快對兩岸的沖刷損傷也非常嚴重。

1995年,徐嘉慎與衆人成立「保護海港協會」,不斷向市民傳播與宣講填海對生態環境、對整個維港水動力、深水港的危害,1996年他們徵集到17萬人簽名,成功逼使香港政府擱置擱置「青洲填海計劃」。年復一年,反對填海成了場公民教育運動,深入民心。

「但是只有公民的聲音和政府扳手腕是扳不贏的,這叫螳臂當車。」作為律師的徐嘉慎知道,唯有立法才能限制政府向海洋要地的衝動。

保護海港協會前主席及顧問、大律師徐嘉慎。攝:盧翊銘/端傳媒
保護海港協會前主席及顧問、大律師徐嘉慎。攝:盧翊銘/端傳媒

他草擬了整部《保護海港條例》,再次收集14萬人簽名,遞交時任總督彭定康,在1997年經立法會通過後,成了之後20年限制填海最有利的法律依據。上海海洋法治研究會會長楊華都對這部法律印象深刻:「整部法律只有4條,卻成了保護海港的法寶。」

法律出台後,灣仔北填海計劃繼續推行,徐嘉慎所在的保護海港協會便一紙訴狀將政府告上法庭,整個法律訴訟耗時7年。2004年,終審法院宣判支持保護海港協會,灣仔北填海計劃最終被叫停。對政府而言,因填海工程無法繼續,合約損失上萬億。

伴隨十年法律抗爭而起的,還有在香港各地湧現的,多達100餘個民間填海關注組。

最近十年,香港來自填海的土地供應明顯減少,由過往平均每五年造地約5至7平方公里(不包括赤鱲角及西九龍),到2005至2009年銳減至0.84平方公里,而到2010至2013年,填海土地更只有0.08平方公里。

「我們要對下一代的人負責。」已年近八旬的徐嘉慎講完這段百感交集的經歷後哽咽了,「保護維港20年,我希望所有人明白,其實維港和西湖一樣重要,它們都是自然遺產。」

誰來決定,如何決定,該不該填海?

一屆短視的政府所做的決策,會摧毀所有人共同的海洋。

「但如果你認為不管任何原因都要『反對填海』,那也不對。」徐嘉慎說。2004年香港終審法院頒布的判詞給出了評估填海可以進行的三個必要條件:有迫切及凌駕性的公眾需要、沒有其他可行的方法、對海港的損害減少至最少。若任一項不符合,都需要推翻重新審視。

如果用這些原則檢視深圳,填海還勢在必行嗎?

最直接的反對理由來自環保,亦即對海洋和周邊環境的損害。

深圳大學規劃學院副院長楊華說得很直接:深圳的海域利用已經到了「很極致的狀態」,「一屆短視的政府所做的決策,會摧毀所有人共同的海洋」。

曾負責后海灣填海設計的深圳水利規劃院副院長朱聞博也對此表示認同,「東部大鵬灣是深水海洋,擁有完整的生態體系,不容填海;鹽田港是物流集裝箱,填海已經接近深圳香港的界線了;西部後海灣,屬於珠江水系,從水環境容量來講基本不可能再填了,我想市民反響也會很劇烈。所以我設想不出來還有哪裏能填海。」

「我們從來沒有正視和檢討過去填海所造成的破壞,深圳西部的海洋環境容量已經嚴重超標,填海需要掌握一個度,」朱聞博對端傳媒說。

跨境環保關注協會CECA創始人、長期關注深圳填海工程的魏翰揚告訴端傳媒,深圳規土委公布的填海項目非常接近「珠江口中華白海豚國家級自然保護區」。

「目前的填海方案,將剷除整條寶安的自然岸線(除西灣紅樹林以外的全部),耗掉深圳未來可持續發展的潛力。」魏翰揚說。

生態破壞不可逆,那麼,真的有必要填海,沒有其他可行的方法?

讓楊華記憶猶新的例子是2005年,深圳為了發展世界級集裝箱碼頭,對位於珠江口的大鏟灣進行填海工程,但實際上,這個碼頭規劃很快就不合時宜。「現實情況是,隨著進口需求的減少,集裝箱碼頭業務增長量放緩。原本規劃四期的碼頭工程,二期碼頭也遲遲不能上馬。」

從城市規劃的角度而言,香港大學建築系副教授朱濤認為深圳應該更有效率地開發已有土地,而不是無限制擴張。「雖然深圳一直說土地緊張,但卻有大量的公共用地實際上未被有效率地開發。相比香港的城市規劃,深圳的土地用的一點都不經濟」。

 深圳沿海正進行填海工程。攝:盧翊銘/端傳媒
深圳沿海正進行填海工程。攝:盧翊銘/端傳媒

在他看來,今天深圳的城市發展思路應該是「中醫治病,疏通脈絡」,而不是依靠製造業時期的城市發展邏輯,「讓城市不斷蔓延,一圈圈填海造地」,那樣永遠沒有止境。

而陳可石在接受採訪時卻反復提及,「沒有開發就沒有保護。不然很多海岸線只是一片荒地。」

但魏翰揚提出另外的做法:「世界上很多優秀的濱海城市,他們最大的共同點、最大的先進之處,恰恰不是濱海填海、不是圍剿溼地的藍圖、不是大規模港口的開發,而是它們全部都在城市發展過程中保留了與城市相伴隨行的生態系統,最大限度保留了自然岸線,並且將海岸生態發展成爲吸引各國遊客的資源。這會不會纔是深圳應該有的未來?」

魏翰揚以新加坡為例,他認為新加坡成功兼容了大面積的濱海原生態紅樹林、陸地植被、城市綠化和花園,當然也有高密度的城市和港口。「深圳的現狀則是,自然岸線已經碩果僅存,紅樹林僅剩深圳灣一片(已經不及改革開放當年的50%存量),現在提到要開發的項目也是難得的生態溼地。這種情況下,我們深圳應該選擇開發還是保護?」

真正理想的城市能給每個人都能提供益處,只有當每個人都能參與其中。

回到三個原則中,第一個也是最核心的一個:「迫切及凌駕性的公眾需要」。誰來決定是否填海呢?在權力將一拍腦袋的想法化入現實之前,「公眾需要」又該如何考量?

深圳和香港一河之隔,共享著四片海域,從西至東分別是:前海灣、深圳灣、大鵬灣和大亞灣。攝:盧翊銘/端傳媒
深圳和香港一河之隔,共享著四片海域,從西至東分別是:前海灣、深圳灣、大鵬灣和大亞灣。攝:盧翊銘/端傳媒

「填海不是個非黑即白的問題,其中最值得探討的,反而是城市的規劃決策到底是如何做出來的?」朱濤說,他引用《美國大城市的生與死》一書作者簡.雅各布斯的說法,「真正理想的城市能給每個人都能提供益處,只有當每個人都能參與其中。」

這也是在香港保護海港十餘年的徐嘉慎的核心理念:「在起草《保護海港條例》的時候我想明確一個事實,維港是所有香港人的共有財產,而不是屬於某屆政府。」

經歷了十幾年公民教育與公民行動之後,自2000年,香港規劃署開展的《中環新海濱城市設計研究》增加公眾參與的環節,儘管可參與程度仍然不斷受到公民社會的質疑與挑戰,但項目的透明度大大高於從前。深圳將「濱海城市」視作夢想,但關於如何建設與實施的公共討論,卻從未在民間真正展開,更沒有機制令公民意見成為城市規劃的重要參考。

兩年填一個新加坡出來

「填海進入狂飆猛進的時代,可預計的未來就是一場大型的造地運動。但是法律完全跟不上。」上海政法學院教授、上海市法學會海洋法治研究會會長楊華對端傳媒記者表示。

2002年至2010年,中國經國家海洋部門批准的填海面積由20平方公里增至317平方公里,9年間增長15倍。到了2011年,中國已填海400平方公里,面積超過半個新加坡。

也因爲這樣的填海造地,中國有大量島嶼在消失。據楊華統計,浙江已消失200多個島嶼、廣東300多個、遼寧48個、河北60個、福建83個。

楊教授表示,在中國現行的《海域管理使用法》中,只有5次提到和填海相關的內容,這其中並沒有可操作性的條款和懲罰性措施。

按照程序,填海應由各地政府提交用海申請書給海洋局審批,50公頃以上要經過國務院審批,50公頃以下由省級政府審批。但規避有法。

在具體的實踐中,地方政府常常將填海總面積劃為每個不超過50公頃的小項目,「化整為零」,以此逃避國務院審批。此外,在用海申請上,灘塗、海堤、海岸線沒有被明確定義在地理範疇上應屬於陸地還是海洋,各相關省市均利用這個模糊概念打了無數擦邊球,各種違規操作不勝枚舉。

除海洋局之外,幾乎沒有制約部門。

「而地方海洋局又是各級地方政府的職能部門,規劃的主體力量還是在地方政府一方。」楊華表示,「填海的用途是否適當?海洋局組織相關專家論證,這一關中論證是否到位?根本沒有監管制約的程序。」

另一方面,海洋局在填海審批中擁有「壟斷」的權力,「在信息公開、公眾參與的作為上,與環保部相差甚遠。」魏翰揚認為。

「全中國的沿海城市都在躁動不安。」這場正在興起的「新造地運動」,「深圳只是整個中國沿海城市的縮影。」楊華說。

(實習生林可欣對本文亦有貢獻)

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