頂着「全國政協外事委員會前副主任、中國駐法國前大使、外交學院前院長」這一大串頭銜的吳建民，前幾日在北京的外交學院演講。其間，他呼籲打破中國的「封閉」思維，積極擁抱開放。在演講中，他批評了「鷹派名嘴」羅援將軍、《環球時報》及其主編胡錫進。吳建民認為，這些人沒有看清時代潮流。他批評《環球時報》經常刊發極端文章，主編胡錫進「搞不清楚狀況」。
胡錫進隨後撰文回應，指吳建民是典型「鴿派」，並讓他想起了「受了委屈還總想息事寧人的駐外大使」。吳建民、胡錫進，這兩位中國對外戰略輿論上的「領軍人物」的爭論，以及彼此的指責，再次在網上引起熱議，雙方都被貼上了標籤。很多人認為，他們的爭執，代表了中國對外戰略選擇的「鷹派」與「鴿派」分歧。從而，一場路線之爭似乎正浮出水面。
然而，如此急着互戴高帽、潑髒水，其實大可不必。
我們需要知道的是：他們的爭論與中國對外政策的制定，根本沒有關係。因為，在中共的外交政策制定過程中，他們的意見屬於「民間意見」，而採納民間意見，又不涉及他們——不管是吳建民大使這樣的資深外交官，羅援將軍、張召忠將軍這樣的網絡紅人，還是胡錫進及他的《環球時報》，都只能代表他們自己的觀點。他們曾經閃亮的官方頭銜，並不能改變這一點。
有人認為，中共外事部門不聽民間聲音，這種觀點值得商榷。不過，「民間」這個概念，應該與當下從事官方外事活動的人相區別。因而，吳建民、羅援、張召忠（因為言論離奇，而被大陸網民戲稱為「戰略忽悠局局長」），都不過是民間輿論的一部分而已。他們與政策的關係極為疏離。
要看清這場爭執的真正性質，我們應該先看看，北京的外交政策是怎樣出台的。
中國外交決策的主要層級
正如吳建民在演講中承認的，中國的外交政策是「中央制定的」。按照中國問題專家沈大偉對外交政策過程的研究，影響政策形成的力量，可以劃分為五個同心環層級。
影響最大的一環是最高級別中共高層決策。第二環包括政府部門（主要是外交部）和其他中央部門，它們共同制定和實施決策。第三環包括情報機構、研究機構（智庫）、政策諮詢機構和大學。第四環由省市、企業，以及其它中央官僚以外的機構組成。最外環才是民眾，民眾通過互聯網、博客（部落格）、報紙、電視和其他媒體表達其觀點，形成公共輿論。
外交政策的制定，其實只需要經過這五個同心環中的兩個內環——尤其是第一環。第二環（政府部門）只能在具體操作層面制定相關政策。
第一個決策環，指的是大陸最高領導人和相互影響的機構。這包括了中共中央政治局和它的常務委員會、中央軍事委員會、外事領導小組、國家安全領導小組、對外宣傳領導小組、台灣事務領導小組、中央辦公廳、中央政策研究室、外事辦公室、國務院新聞辦公室等。
當政治局及其常委會考慮外交政策時，它通常先讓中央外事工作領導小組（或有時由中央政策研究室）準備簡報和政策選擇文件，以供最高領導人參閲。中共高層身邊的智囊團的意見也很重要，比如「國師學者」俞可平的想法，就很容易被採納。同時，中共高層從毛以來，一直習慣於掌權者主掌外交。因而，許多外交政策是直接出自最高層。
第二環包括中共中央聯絡部、外交部、商務部、文化部、科技部、國家安全部、國防部、財政部、國家發展和改革委員會 （NDRC）、新華社和中國人民銀行。顯然，在這些部門和部長級機構中，最重要的是外交部——儘管其權威在過去的十年中被削弱和稀釋了。最初，外交部長是總理兼任，後來變成副總理兼任。現在的外交部部長，連國務委員都不是。儘管如此，外交部仍然是制定和實施中國外交政策的主要機構。它在自己職能範圍內執行中央的政策，並且向中央提出建議。
第二環與第一環之間，是主管外交的國務委員，目前是由前任外交部長楊潔篪擔任。他負責第二環工作的協調。儘管有他協調，許多外交官的工作，仍然不一定能夠得到最高層的支持。因為，在中國的體制之中，外交官也只是辦事員，事事要報告長官。長官不同意，努力都成無用功。
第三環對政策的影響力，完全在於這些機構中的個人，與大陸政府部門的合作關係。他們不做決策，僅僅向決策者進言獻策，俗稱「遞摺子」。這些有影響力的人，常常來自中國國際關係研究院、中國國際問題研究所、中國國際戰略研究所、中國國際戰略研究基金會、解放軍軍事科學院、國防大學戰略研究所、中國社會科學院，中央黨校戰略研究所，以及幾所重點大學（如北京大學、中國人民大學、清華大學、外交學院，北京外國語大學）等等。
這些機構都提供信息、情報，向第二個環中的部級機構提出建議。有些則是直接附屬於各個部門（國際關係研究院對國家安全部，國際問題研究所對外交部，軍事科學院對中央軍事委員會等等），有直接溝通主管部門的渠道。但它們的大多數成果是在政策之外的。只有這些機構裏和第二環的部委建立了信任以及合作關係後，他們的建議才會得到足夠重視。同時，一些部門與這些機構的學者建立了定向的關係，其中一些學者會定期給外交部提建議，到外交部上「內部補習班」。中央外辦和外交部政策規劃部門，是最經常汲取學術專業知識的機構。
不必當真的「網紅鷹派」
吳建民、羅援和張召忠，雖然有這樣的機構背景，但並沒有和部委機構建立足夠合作。吳建民可以說是人脈廣泛，但他從來就沒有制定政策的機會。雖然他在擔任大使時，或許對中法關係有發言權，但他也是要聽命中央，用一致的話語對外發聲的。他擔任外交部新聞司司長時，就更沒有話語權了，對外發聲要表達中國立場，他只能在內部商定好的言語範圍內，不能越雷池一步。吳建民之後擔任的外交學院院長和政協外事委副主任，都是閒職，北京外交圈中戲稱為「退休幹部俱樂部」。
與之類似，羅援、張召忠雖然在國防大學任職，但是這不意味着他們能通過國防大學這一最重要的國防智庫，對中國政策產生影響。相比其父羅青長，羅援的影響力要小得多。張召忠雖然早在90年代就開始就與央視合辦節目，但這些軍界名人對政策、國防的影響力極為有限。
真正有影響力的人士，是禁止未經首長批准而在公共媒體上發表言論的，因為一旦如此，會泄露中國的國防戰略意圖。羅、張的言論，其實不必當真。
雖然沒有政策影響力，但是這些媒體紅人，頻頻利用軍隊背景為自己的言論打廣告，這引起了一些麻煩。羅和張早就觸犯了軍隊中的「禁言令」。並且，他們的說法一直是以吸引關注度為導向的，如「霧霾防導彈」、「打預防性戰爭」等等，可謂譁眾取寵。這些並不是中共所希望看到的「踏實的解決問題的辦法」。因而，他們也只能通過最外的層次，也就是民間輿論表達看法，做做節目，賺點外快。
在這個最外層的決策環里，地方政府、企業，以及有社會影響力的個人和社會團體，通過各種媒體，將他們在外交政策上的聲音和觀點廣而告之。他們在電視、報紙、互聯網或其他途徑表達他們的觀點。所有這些人，都試圖影響中國外交政策，但是他們的整體意見，比如強烈的反日情緒，僅僅是「參考」──會影響到對日外交施行的具體安排，但不進入決策過程。
決策圈外的《環球時報》
同這些「網紅將軍」類似，此次進入論戰核心的《環球時報》，因其民族主義立場及罵街式的評論而出名，這在有官方背景的媒體中，獨樹一幟，因而在民間得到了不錯的訂閲量。但是《環球時報》不是《人民日報》，沒有向高層提交「內參」的權力。因而它在決策體系中的位置，只屬於最外層。
《環球時報》經常煽動民族主義，渲染「天朝」氣氛。其經常發表諸如「日本對華更咄咄逼人」，「日本小動作太多，傷害中國還想改善關係」之類的評論，渲染外部對中國民眾的威脅，特別是對日關係。他們以一種「民族主義小報」的視野，窺看一個紛繁複雜的世界，忽略了中外之間密切的人文、經濟、政治、軍事交流，忽略在爭端之中，各方為了保持關係而做出的努力。
顯然，《環球時報》已經對中國的外部形象造成了危害。國際主流媒體批評民族主義傾向時，多引用《環球時報》的評論。這使得中共系統中，希望通過媒體改善自身形象的人大感不快。胡錫進反駁吳建民，指責他煽動對《環球時報》的仇視。當然，他是在為《環球時報》辯護，而他本人，也是個煽動家。在他的微博上，常有「我覺得大國人和小國人已經是『不同的物種』，大國有沉重歷史負荷與責任，根本沒有過好了國家散了無所謂的瀟灑」這樣的出格言論。
兩位將軍的做法，同樣在對外交流中引起了不必要的麻煩。中美軍方交流時，美國軍方頻頻對這些人的言論表示震驚，而中方則需要多次指出他們與政策無關，只是靠誇張言辭爭取關注度。
時評家馬立明說：「作為一個（退休）國家幹部、新聞工作者、出租車司機、個體商販，中學生都熱衷於參與的『全民運動』，誰都可以就國際關係說上兩句。」而「鷹」、「鴿」這兩群「鳥」的鬥爭，只是身處最外層的兩支全民運動隊，是一場輿論的大聯歡。
在不用擔責任的情況下，信口雌黃當然可以，但是，真正的國際關係是現實而冰冷的，一個決策失誤，可能導致成千上萬人的生命灰飛煙滅。把複雜的政治、經濟、軍事等因素在一切領域，一切層面的鬥爭，簡化為兩隻鳥，這是不負責任的行為。好在，北京的外交圈早就把他們當成了茶餘飯後的談資。
（蔣鼓市，倫敦政經學院研究生，中國外交研究者）