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譚宏澤:管不好電摩,就一禁了之?政府本職做到了嗎

政府若不盡到管理的職能,電摩問題就只會以另外的形式重新浮出水面。


譚宏澤:政府該做的,不應是一禁了之,而是應該明確這種交通工具在城市交通體系中的位置,制定符合實際情況的政策規定,並且真正將管治落實到地面上。 圖為駕駛電動車下班的人群。 攝:Kevin Frayer/Getty
譚宏澤:政府該做的,不應是一禁了之,而是應該明確這種交通工具在城市交通體系中的位置,制定符合實際情況的政策規定,並且真正將管治落實到地面上。 圖為駕駛電動車下班的人群。 攝:Kevin Frayer/Getty

近一段時間,電動摩托車和三輪車成為了中國不少城市的「治理焦點」和輿論熱點。3月18號,深圳市交警局發函,宣布開始新一輪號稱「史上最嚴」的「禁摩限電」整治行動。隨後, 廣州和廈門又出台了關於電動車禁行、禁售的規定。進入四月,北京也擬對非機動車限行……而在這些城市中,深圳市官方因公布稱行動十天內即「查扣電動車17975輛、拘留874人、採集非法拉客人員771人次」而尤為引人矚目。

關於大城市要不要「禁電」,公眾輿論爭議極大。支持禁電方強調電動車駕駛者不遵守交規,危險性大,非法載客等等。而反對禁電者們,強調的則主要是中低收入者對於電動車的「剛需」(剛性需求),以及政府對於這一問題的忽視。

這樣的爭論,最終都一般走向了關於電動車「好」與「壞」,電動車使用者素質「高」與「低」的辯論。而這種爭論實際上忽視了,電動車問題的根源並不在於交通工具本身,也不在於素質的高與低,而是管理者角色的缺失。

政府對於靈活性出行方式的管理忽視是電動車問題的核心。這一問題最早體現在摩托車(台灣稱機車,香港稱電單車)上。

八十年代中後期,摩托車作為一種高速、靈活個體化的出行方式,已迅速取代自行車,成為中國大城市中主流的個人交通工具。當時,內地城市規劃界和地方主政者們普遍認為:摩托車易造成交通擁堵,危險性大,滋生搶劫且影響市貌,所以,從九十年代開始,各大城市紛紛禁止摩托車的行駛和銷售。到現在,全國有一百八十多個城市全面「禁摩」。

而電動車,無論是其本身,還是圍繞其興起的爭議,完全就是摩托車的第二次重生。電動車自行車在中國面世的時間,是上世紀九十年代中期,其蓬勃發展的二十年,正是各大城市推行禁摩的二十年。然而,政府對於這種交通工具的管理,比對摩托車更隨意。

電動車法律地位模糊

一方面,電動車作為一種交通工具,其本身地位尷尬。

目前僅有的有關電動車的行業規定,是1999年出台的。這一規定以自行車為藍本:電力只作為助力,重量低於40公斤,且時速控制在20公里之內,定義為非機動車。然而,正如前面所言,這種交通工具本身就是摩托車的替代品,這種根本屬性使得其發展不可能只局限在這樣的定義之中。再加上行業監管基本等於不存在,使得不少電動車在出廠時的規格就遠超這一標準。而且,電動車的改裝又極為容易,即便是符合標準的電動自行車,也很容易地將時速提至50-60公里/小時,有的甚至可超過100公里。

對於這一問題,政府不是沒想過管理。2009年,政府曾嘗試出台《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》,要將「40公斤以上、時速20公里以上的電動自行車,稱為輕便電動摩托車或電動摩托車,劃入機動車範疇」。這就意味着,電動車的使用者同樣需要考取駕照、接受管理。

然而,由於標準制定受質疑、相關行業激烈反對、具體執行有困難等等原因,這一標準又被「暫緩實施」,時至今日,亦無新的規定出台。

因此,在長達十多年的時間內,政府對於已經成為主流交通工具的電動自行車的生產、改裝、駕駛者資格、培訓等等方面,實際上沒有什麼規定。按定義,普遍改裝後的電動車屬於機動車,而在地方的具體交通管治中,又將其視為非機動車。政府旁觀著這一行業向不受控制的方向發展。在深圳市剛剛結束的交通發布會上,發言人也承認「我們現在看到的電動車幾乎無一例外全部超標」。

規範政策的長期缺席

另一方面,交通規則及治理完全缺席。

究竟哪些人可以駕駛電動自行車?電動自行車究竟應該怎樣在路上行駛?在什麼樣的路上行駛?如果不這麼行駛,會受到怎樣的懲罰?這些問題,在電動車蓬勃發展的過程中一直是一筆糊塗賬。而其後果,是好像每個人都可以不經任何培訓,在路面上任意使用電動自行車。致力於推動綠色交通的公益組織「拜客綠色出行」的總幹事陳嘉俊曾經這樣評論:

「我們的道路使用者,有行人、單車、電動車、機動車等等。但是機動車要考駕照,有扣分制,還要年審什麼的。對機動車的駕駛者,我們政府是花了很大的力氣去管理的,包括道路的標示、劃線、資源分配等等,都是圍繞機動車的。所以我們看起來,好像機動車駕駛是有規則的,所以我們會說單車、行人沒有素質、沒有規則,但是這樣子嗎?其實不是。」

歸根結底,電動車問題看似關乎交通工具的優劣及使用者素質高低。實際上卻是管理者長期缺席的問題。由於以政府為核心的管理者長期以來忽視、無視對這種交通工具的管理與引導,使得它濫用成災,問題多多。而現在,政府又要直接禁止這項交通工具,作為解決問題的方法,這在邏輯上是說不通的。

在陳嘉俊看来,政府的管理實在是欠缺:「自行車道也沒有一個過街的指引,什麼時候能過,什麼時候不能過。多寬的道可以逆行。我拐彎時如何打手勢,有車要超車時怎麼辦。就是根本沒有一個強制性的統一學習和管理。有人逆行會靠左,有人就會靠右。那就很混亂嘛,就不好管理。包括電單車也是。如果電單車在機動車道行駛,它在等紅燈時是應該停在機動車右邊還是前面呢?以及綠燈亮起時,是單車先過還是右轉的機動車先過?這些都是沒有什麼正規的指引,大家都不懂,不懂就很亂。」

靈活交通的剛性需求

由摩托車到電動車,一再禁又一再起,這一現狀說明了目前中國居民對於個體化、靈活化的交通方式的需求,確實巨大而且必須的。這種「剛性」需求並沒有如之前規劃者們預計那樣,被公交系統完全滿足。

因此,問題的根源不在電動車,甚至也不在電動車的使用者,而在於政府能不能夠正視電動車如此火熱發展的原因。電動車究竟滿足了居民們什麼樣的需求?這種需求會不會因為禁電而消失?

其實,電動車的迅速興起,與中國大城市近幾十年的規劃發展思路,以及內部人口經濟結構的變化有着密切關係。改革開放後的幾十年中,中國城市發展一直走着分區式、擴散型、機動化的規劃模式。這樣的模式意味著普通居民居住區與各種生活必須功能區之間,如公寓和市場,工作場所的距離越拉越遠,居民的每日出行距離與時間也一直在延長。

僅以廣州為例,1984年,廣州市區人均每日出行距離約為2.7公里。而現在人均每日通勤距離已遠遠超過10公里。同時,正如「北京十環可以修到海南島」這種玩笑話所言,中國的很多大城市都採取了單中心、外擴式的發展模式。這一方面使得城市中出現潮汐式的人流往返;另一方面讓本就不怎麼完善的公交體系,在核心區域不堪重負。無論是搭載能力還是乘坐體驗,都遠達不到令人滿意的地步。

與此同時,在大城市,特別是東部沿海大城市中,大量湧入的外來務工人口進一步對預想中的高速機動化城市願景形成了挑戰。相較於城市常住人口,外來務工群體(以及一大部分城市中低收入群體)在出行方面有兩個鮮明的特徵:一是因為收入相對較低,故而出行費用更敏感;二是對靈活、不規律的出行需求更多。因此,原本預想的「私家車+公交+軌道交通」的交通模式與居民出行需求,和這一人群的生活現實間有一個不小的空隙。

目前看來,這個空隙正是由原來的摩托車、現在的電動車彌補着。此外,由於電動車使用的低門檻,其也成為一些中低收入群體的謀生手段,並非僅僅是交通工具,這也是不應被忽視的事實。

如果政府如當年禁止摩托車一樣,強行禁止電動車,不過是強迫居民們去尋找另一種替代方式,開啟又一個輪迴而已。正如一位交通部門的朋友私下對我所說:「從開始就不管理,出事多了就可以禁,這樣的想法,你接受不?或者講,以後只要新型車種不想管理,就禁止。這樣的想法對嗎?」

因此,政府該做的,不應是一禁了之,而是應該明確這種交通工具在城市交通體系中的位置,制定符合實際情況的政策規定,並且真正將管治落實到地面上。讓執法者、交通治理者、城市居民都明白:什麼樣的人可以使用怎樣的電動車如何在道路上行駛。

這並不是僅存於幻想的願景。遠的不說,就看台灣。台北市現在也同樣面臨着和內地城市類似的交通問題。但是很顯然,那裏的管理者們並沒有認為「私家車+捷運」就是完整的交通系統。無論是駕照培訓、交通政策、道路設施,還是車輛管理等方面,摩托車(機車)都被納入到了整個交通體系中,加以統一管理。全台摩托車保有量超千萬,卻並沒有什麼失控的態勢。這一點,確實需要一再頒布禁令的國內管理者們思考一下。

與此同時,為了適當化解個人出行的需求壓力,政府也應該大力發展慢行交通系統,以單車、公共自行車、步行的適度分散,滿足個人出行需求,並與公交體系有效接駁。只有這樣,才能實現合理、有序和綠色的城市交通。

(譚宏澤,城市交通治理方向博士研究生,香港城市大學公共政策學系)

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