觀點 變動中國

中國軍改極端神秘背後,有多少話說不出口?

全靠威權強令,最多動用一些政治情懷的黑箱式體制改革,其合理性和推行效果不容樂觀。


2015年11月29日,中國黑龍江省,新招募的解放軍士兵在寒冷的天氣下進行訓練。攝:China Daily/REUTERS
2015年11月29日,中國黑龍江省,新招募的解放軍士兵在寒冷的天氣下進行訓練。攝:China Daily/REUTERS

中國軍隊的組織人事信息並無必須公布的法定程序,外界從高官日常活動報導中盲人摸象再正常不過。這次的軍改連大軍區和四總部都不見了,如果再不公布,公眾就該不知道解放軍去哪了。儘管如此,自11月26日開會定下時間表和具體任務後,詳情諱莫如深。

當然,神秘之中又有區別。民間戰略家窮盡列強軍制大肆想像,文工團去留等香艷花邊引發全民暢想,軍改概念股被吹得天花亂墜,任何提及軍改阻力的文字卻刪得片甲不留。包括黨媒在內,平日的通天記者都罕見地缺少猛料。

個中緣由,首推牽涉面太大,全盤震盪。這從「860多次座談會論證會,到690多個軍地單位調研,聽取900多名在職和退休軍以上領導專家意見,2000多名軍以上班子成員和師旅級部隊領導接受問卷調查」就可見一斑。然而如此多參與意見者無一敢「跑風漏氣」,可見這絕非一次自下而上的改革,更彷彿基本與公眾無關。軍報連發六篇評論強調紀律和服從,經受利益考驗被上升到「黨性、操守和覺悟」層面,難怪有媒體儘管只是暗示,仍用上了「悲壯」和「巨浪滔天」的措辭。

在與社會絕緣的黑箱結構下,最新傳聞是裁員任務已下達,人員調整、機構部署已初步到位,但可以估計,所謂「或將於春節前後公開」的,很可能只是重組後的新軍事機構掛牌的消息,而不會是軍改到底正經歷怎樣的陣痛,因為一方面要顯得「治大國如烹小鮮」,一方面以設計者自己的規劃,軍改全面突破也要到2020年。

偽命題之一:被四總部架空,軍委無權

儘管終日煽動反美情緒,大陸愛國語境中的「強者崇拜」心理仍使美國軍製成為國人探討中國軍改時的楷模。長盛不衰的民間戰略想像中隨處閃見「國民警衛隊」一類西化語匯,各種論證軍改方案的官樣文章也頻頻以「效仿美軍」增添說服力。這次軍改真地以美軍為模板嗎?

軍改最大的一個動因似乎是「軍委虛設」,很多重要權限根本不在軍委辦公廳,也不在國防部,有的報導甚至使用了「軍委收回軍種指揮權」的措辭。這種「危局」當然既不能「應對突發作戰需要」,也不符合「軍政(部隊建設管理)軍令(作戰指揮)分開」的普世價值。

其實,儘管中國日益孤立,對世界現行秩序日益不滿,對與美日等強國衝突的心理預期加大,但此時啓動如此震盪性的大改,已然從側面否定了每每令國人熱血沸騰的「中國軍事形勢危急,戰事一觸即發」的鼓譟,對一支多年無實戰,眼下也並不真準備打仗的軍隊,作戰指揮權即使有問題,也不具國家安全上的緊迫意義。

同時,既言「收回」,難道軍委的指揮權已被篡奪?也不是。歷史上的實權國防部、一定程度上集軍政軍令大權於一身的總參,以及由此而來的軍委只司決策、國防部虛設對外的格局,均出自視軍權為命根的毛、鄧之手。區別在於,毛、鄧時期雖然分別出現林彪和所謂「楊家將」,均不敵領袖在黨內的絕對權威。江有鄧的餘蔭可借,但到從未獲得實權的胡,軍隊掌控漸生變數,但至此掌軍基本手段仍限於憑藉黨內最高權力更換高級將領。及至在軍內扎根尚短、目標卻直指毛、鄧的現任領導人,無論將領如何表忠,雙方都很清楚,「誰是誰的人」這一要害問題已很難通過換人就高枕無憂。

結果,軍委虛設,通過授權委託四總部管理、指揮全軍的歷史現實,縱有臃腫低效問題,卻不幸背上了「四總部權力過於集中,事實上成了獨立領導層級,代行了軍委許多職能,分割,或者說架空了軍委……」的黑鍋。其實質不過是痛恨徐、郭兩個副主席不聽新中央指揮,背後還是與江系的鬥爭。

中國軍改言必稱美國「國安委」和參聯會,其實二者都專司決策,何以不擔心被架空?不過是因為美軍遠離政黨政治,軍隊的運轉效率可以完全是個技術問題,與將領的個人利益也關係不大。美軍近年在聯合作戰體制上機構調整頻繁,都只需國會相關委員會、白宮和五角大樓履行審議、決策和執行的例行程序。

此次中國削弱總參、總政兩家包攬決策、執行和監督職能的局面,將其變成軍委眼皮底下的「辦事機關」,至少解決了紀檢、審計和司法不夠獨立,無法監督同級黨委的問題,當然並非沒有意義。但是,這同中共近來在司法領域的走勢一樣,只是使軍委強化了「家法」,與包括軍事在內的一切行政權受立法權制衡,司法權在國家體制上就完全獨立的世界通行制度仍不可同日而語。軍委政法委掌管司法更是完整繼承了中共司法領域的頑疾。

雖然中共歷來強調全軍「聽從黨中央、中央軍委和(軍委)主席指揮」,但這次極力強調「軍委主席負責制是我國憲法確定的根本軍事制度」,直言軍改是「為習主席和軍委牢牢掌握對全國武裝力量的最高領導指揮權提供堅強的組織體制機制保證」,在黨內集體領導制度已悄然拋棄的局面下,尤為微妙。

對國家軍事制度如此重大的改動,國家立法機關很可能只需最後對既成事實立法、蓋章背書,在黨內也由一個領導小組全盤操辦。相比之下,美國總統作為三軍統帥的指揮權必須受制於憲法和國會,現代史上只有納粹等政權才賦予執政黨領袖對軍隊無節制的控制和指揮權。

偽命題之二:陸軍不夠獨立,大軍區妨礙了聯合作戰

由於被四總部和大軍區條塊分割,中國陸軍過去的確管理和指揮權分散,建設缺乏整體協調和系統性,不過這絕不僅見於陸軍層面。對「沒有陸軍司令部」痛心疾首,明顯是對現代軍事史裝外賓。

任何國家,陸軍或陸軍司令部一定歷史悠久,但它們的區別意義突出起來,都是因海、空軍等新技術軍種出現和上升。中共海空軍建立時,高層根本不認為它們會強到需要釐清陸軍地盤的地步,因而大軍區權力、職能過重是真,但大軍區以陸軍為主哪裏是什麼頑症。在沒有總部的情況下,陸軍的發展和轉型,同海空軍地位的上升一樣,都並非毫無進展。大軍區司令清一色陸軍將領,也與中國軍隊戰鬥力離以海、空軍為主還差得太遠有關。

因而,將陸軍缺少領導機構拔高為「軍隊管理領導體制諸多矛盾的焦點和瓶頸」,強化陸軍集中指揮,與大批「大陸軍主義」一樣,都不過是服務於打破大軍區權力山頭,便於軍委主席「杯酒釋兵權」。作為批判「大陸軍」的結果,只從體制角度片面強調海、空軍與陸軍地位不對等、人數懸殊,更顯牽強。作為吞金巨獸的海、空軍比例和作用的不斷上升,一要經費,二要技術實力。大砍陸軍是能騰出經費,但中國還遠打不了空/海軍制勝的戰爭,軍隊也遠不僅僅是一隻國防軍,這邊減陸軍那邊就要增准軍事部隊(包括警察),超過軍費的維穩經費同樣是財政承擔。

中國軍隊聯合作戰指揮體制進展緩慢與大軍區體制也不無關係,但仍絕非全部原因:早早提出空天一體的空軍與總參、總裝圍繞軍事航天的利益爭奪就少有公開;在近年成為焦點的海上方向,海、空軍之間,陸軍與海軍陸戰隊間都要爭奪地位和經費;為全境戰略機動支援而建的空軍空降兵與陸軍和戰區的協同並不深入;憑「核常兼備」和台海背景保持重要地位的二炮與陸軍關係微妙;還有特戰部隊與常規部隊的關係,聯勤與裝備部門的關係等等,都不是散布一點「已成立東海聯合作戰指揮中心」之類的消息就能虛張聲勢,也不是消滅了大軍區體制就能解決。

這次軍改,原總參部分機構改組的聯合參謀部作為全軍聯合作戰指揮機構問題不大,但被抽掉部隊建設和管理職能的戰區專司本區聯合作戰指揮,下屬部隊卻正配合頂層巨變而全面重組,短時間內恐怕拿不出太大進展,邯鄲學步的風險倒不小。美軍很多聯合指揮機構以框架化、模塊化和機動化為特色,與之配合的是在強大的C4ISR(指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察)能力支撐下、高度合成化的部隊體系戰鬥力,中國學到這些,要比組建常設的聯合指揮部困難得多。

當前,外界對五大戰區的關注仍聚焦於轄區多大、總部設在何地、針對哪個外敵等問題,忽略了重划戰區的主要動機仍是快速打破大軍區體制,最多加上俄軍示範的誘因。實際上,這種關注仍富於傳統地緣戰略思維,象美軍那樣在地理劃分的戰區之外,越來越以戰鬥力和戰略任務布局(如全球打擊司令部和導彈防禦局等),中國還差得很遠。更重要的是,戰區的調整理應更多通過對國家安全環境、周邊威脅和國防戰略的全面探討和審議來完成,這次即使有,恐怕也流於形式。

軍改成效堪憂

當前,盛傳的中央軍委「三委六部一辦三局」已懸念不大,要求12月底前正式掛牌,2016年元旦就全面正式運作。從未必準確的傳聞中初步觀察這一佈布局,軍紀委、政法委、審計局屬「強化家法」措施;雖然美軍也有類似科技委的部門,但只是簡單的發展諮詢機構,中國將其高居頂層「三委」之列,無非為體現重視,但若實體化,恐怕又是一個小號的「總裝」;「六部」當中,聯合總參謀部、政治工作部、後勤保障部、裝備發展部無非是原四總部的降級縮編版,除總參、總政實權明顯削弱外,在具體業務上,無論是人力還是經驗,決策還是執行,仍要依賴這個班底;其中後、裝如果繼續分立,則原有改革留下的基層先行「後裝一體」、總部仍尾大不吊的夾生飯局面依舊;訓練管理部和國防動員部的職能說重要也重要,但重要就單設高級機構原本就是體制積弊,因而這兩個部更象是總參過多職權削減後無處可放。「三局」中除審計局外,國際軍事合作局和機關事務管理局也有此色彩;軍委實體化後,軍委辦公廳原有頂層決策秘書機構的地位和運作空間反而會縮小,因為所有執行者都被拎到軍委眼皮下。

整體上,將軍委機關整體上梳理為指揮、建設、管理、監督四條鏈路,已比「軍政軍令分設」的框架複雜得多,而「軍委今後不僅要繼續擁有重大事務決策權,還要擁有執行權」的氣勢更恐怕在事實上形成新的「軍政軍令合一」。高級將領均無實權,事事有待主席聖斷御裁,是否會形成新的懶政和推諉,也有待觀察。因而最大的意義恐怕還在於取消軍委副主席這種重大權力隱患,使軍委主席通過軍委秘書長為唯一代理人,直接掌控軍隊。在這種情況下,外界熱炒現有高級將領中誰執掌哪個新部門,已經意義不大,而且中共體制下決定他們當居何職的要素恐怕遠不止個人優長。還可以肯定的是,與現代軍制相矛盾的龐大政工體系絕不會削弱,連眾望所歸的全部裁撤文工團也很可能將令人失望,而長期飽受詬病的省軍區、軍分區和人武部體制扔給地方的傳聞也不過是負擔轉移,國防動員甚至徵兵的新舊問題未必能夠解決。

同時,一些事關打贏的關鍵能力在這一布局中並無突破,比如曾屈居總參之下、不倫不類的戰略規劃部,不光未見升級安排,其與盛傳將合併的國防大和軍事科學院之間的關係也不明朗;脫胎自總參通信部的總參信息化部連與勢力強大的總參情報體系——二、三、四部的關係也未理順,這次也無躍居頂層,解決信息化這一關鍵問題的跡象;傳聞中的火箭軍與戰略支援部隊顯然意在消化二炮和總裝,可這顯然留下了到底是四大軍種還是四個半軍種、戰略支援部隊的合理性、它與空軍「空天一體」的關係等問題,無非還是在重複俄軍火箭軍、航天兵、空天軍等多輪體制反覆試探的歷史;「天軍」、「網軍」等高技術前沿軍力如果不敢公開出現,可能與實力和爭霸決心的不足都有關係。

目前,原有的四總部改革難度各異,總參和總政涉及較多轉隸交接和調整組建工作,總後其實更多難度在於全軍聯勤和後、裝關係等老問題,而總裝的動員只提及轉隸交接和「確保機關部隊以新的領導關係和指揮關係順暢運行」,可見這個歷屆軍改規劃中最多被主張撤消的武器試驗大雜燴還是換湯不換藥。

總之,這次軍改在技術和體制上有部分迫切性和合理性,但在設計和執行上的重頭絕對是放在為軍委主席奪取軍權上。加上一些舉措的不徹底和不配套,震盪必然太大,難怪相關文宣中祭出了鄧小平「精簡整編要搞革命的辦法,改良的辦法根本行不通」之語。 全靠威權強令,最多動用一些政治情懷的黑箱式體制改革,其合理性和推行效果不容樂觀。即使對比另一個威權典型俄羅斯,由於軍隊已經國家化,普京再專權,軍改也比中國簡單。而中國軍改的重大目標被表述為「扭轉黨對軍隊的管理屬『無牙老虎』的現實」,聯繫到最高領導人奪取全部權力的過程仍有最後一搏,黨內大幅震盪,只要軍隊仍是最高權力爭奪最重要的砝碼,軍改作為權力爭奪核心步驟,提升軍隊運轉效率的作用恐怕有限,很多在外軍非常清晰明瞭的先進軍制在中國就將事倍功半甚至南桔北枳。

(牧之,軍事評論員)

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