緬甸大選 國際

議員昂山素姬這四年做了什麼?

2015年緬甸議會選舉投票已結束,從2012年進入議會,包括昂山素姬在內的民盟議員,過去四年都做了些什麼?


2015年8月21日,緬甸仰光,全國民主聯盟領袖昂山素姬在選舉集會上演講。攝:Lauren DeCicca/GETTY
2015年8月21日,緬甸仰光,全國民主聯盟領袖昂山素姬在選舉集會上演講。攝:Lauren DeCicca/GETTY

緬甸的議會施行兩院制,民族院是上院,人民院是下院。2012年秋,昂山素姬領導的民盟在國會補選中獲得43個席位,其中37個席位集中在人民院。

下議院(人民院)

下議院或眾議院,是兩院制國家或自治地區議會的議院之一,在民主國家眾議院的議員人數大多按各地人口多少的比例分配的,因此在一些國家也稱之爲「人民院」。

議會代表一個國家的人民立法,監督執政者。民主國家的議會是權力博弈的舞台,威權國家的議會則淪為橡皮圖章。緬甸議會究竟像什麼呢?

記得兩年前去過緬甸下議院人民院現場,有點像小型的人民大會堂,主持人坐在主席台上,議員們按照黨派坐在台下。對著主席台方向,靠右坐了好幾排穿綠色軍裝的軍人議員。他們的比例佔到總人數的25%,而且非經選舉選出。昂山素姬坐在靠左邊偏前排的位置,頭上帶著一朵花冠很大的淺黃色鮮花。與其他國家相比,緬甸議會最大的不同點是所有非軍方的議員都穿著傳統服裝,沒有一個穿西式正裝。

雖然民盟的議員總數不過佔人民院議員人數的7%,但這畢竟開啟了一個新時代。遊行抗議、逮捕、談判的舊遊戲轉變爲演講、投票、質詢。

看緬甸的民主化到底是真是假,水平如何,一個直接了當的辦法是看議會到底有多大作為。我們試著搜集了緬甸議會五年來的活動檔案,大約34本檔案,每一本達7、800頁。這個資料有點厚,我們就來集中觀察昂山素姬領導的反對黨——民盟,這四年到底在議會幹了甚麼。

從第4期國會會議議期到今年年初的第12期議期,民盟議員一共提了23個提案,通過的只有三個。

民盟議案表決結果一覽。圖:端傳媒設計部
民盟議案表決結果一覽。圖:端傳媒設計部

民盟議員如何工作

緬甸聯邦國會下現設有26個委員會,分別負責某領域法案通過後的細節制定與監督落實,昂山素姬將民盟在國會的43名國會議員分別任命到26個委員會,全面滲透,比如民主和人權委員會、國家民族事務和國內和平委員會等等。其中每個民盟議員負責一兩個議題。

每個民盟議員也有數個影子代表,也就是專門在背後幫助議員獲取資訊、整合報導、提出議案的人。經濟領域的議員影子代表人數有7至8個,其他領域3到4個,他們通常是某些領域的專家、學者。

實際上,民盟議員的議題與行動全由昂山素姬統一部署。每週一,昂山素姬組織所有民盟議員召開黨內會議,分別指派不同的議員向她匯報有關議題的最新情況,和最完整的調查結果。如果昂山素姬滿意調查,將允許有關民盟議員繼續在國會中就此發言。

有民盟議員表示,他們最害怕的不是國會議長,而是昂山素姬,因為如果議員們不能達到她的期望,或者報告中有任何細小的錯誤,她將非常失望。類似情況出現三次,她便不再安排有關議題的調查任務給那些讓她失望的議員。所以每個民盟議員都希望十分努力地學習和研究,還要互相支持,確保沒人掉隊。

2012年4月1日,緬甸,參選Kaw Hmu區議員的昂山素姬在選舉日到票站,期間獲支持者親吻。攝:Mikhail Galustov/GETTY
2012年4月1日,緬甸,參選Kaw Hmu區議員的昂山素姬在選舉日到票站,期間獲支持者親吻。攝:Mikhail Galustov/GETTY

民盟的第一個提案

2012年7月,緬甸第4屆國會會議議期啟動。這是民盟在議會的第一次亮相。當月,民盟議員提出政客財產透明議案,要求國會議員、和國家及地方級行政機構人員公布個人財產;結果當然可想而知:否決。

民盟這麼做也有自我約束的意思。長期以來,民盟作為民主鬥士的團體,一直被打壓,所以他們基本都很窮,光腳的不怕穿鞋的。民盟內部也有這樣的規定,成為民盟的議員,必須對內公布自己的財產,並授予民盟隨時調查自己財產的權利。這也是昂山素姬等民盟高層深謀遠慮的一個考慮。窮兄弟們進了國會當議員,難免受不住權力的誘惑,成為腐敗分子,不如防患於未然。

昂山素姬有哪些提案

民盟進入議會,昂山素姬作為領袖當然也要以身作則。在昂山素姬的第一次國會講話中,她呼籲通過法律來保護少數民族權利,以創造「建立在平等精神上的真正民主聯盟」。

不過,她並沒有提出過相關的提案。自從踏入國會後,她的言論開始變得保守,更迴避佔據緬甸人口40%的少數民族問題,遭人詬病。

在第五屆議會會議期間,她提出了兩個提案:一是關於在仰光綜合醫院成立負責提高醫療服務的委員會的提案,這個議案被put on record,就是說登記在案,留著以後再商量。

民盟議員稱,有時候議員在提出提案時,會主動要求擱置。因為如果表決,很可能就是被否決。不如等待時機,比如今年大選後要是民盟成了多數黨,再把舊案拿出來表決,勝算會大些。所以,哪些提案提出表決,哪些要擱置,議員們心裡都有個數。

昂山素姬提的另一個議案是,向國會提出成立一個負責制定提高仰光大學教育質量的政策委員會的議案,該項議案隨後被投票通過。

這兩個議案與政府的公共醫療、公共教育政策相關,都是民生大事,著眼點非常具體,且並不和當權者的利害發生直接衝突。

提高仰光大學教育質量的議案是昂山素姬至今為止在議會被通過的唯一一個議案。這個議案和人民院議長、來自鞏發黨的議員瑞曼有關。此前,瑞曼要求昂山素姬和另外幾個議員討論重新起草高等教育法案。

在此後三年多的議會生涯中,昂山素姬也僅僅多提出過一個議案。那是在2014年11月,第11屆國會會議議期的末尾,昂山素姬向國會提交一份要求國會為已通過的法案及時制定實施法律法規的提案。結果在下議院被鞏發黨議員反駁後,被put on the record, 再商量。

5年以來,緬甸國會共開了12屆,通過的法律法規加起來239條,可是確定實施的法規寥寥無幾。

其中獲得通過的有媒體法。當地媒體人說,媒體法的通過雖然拖拉,但總算是落實了。此外,2012年11月通過的外商投資法,在13年1月便公布了具體實施法例。最低工資法實施法規和社會保障法規也於2013年6月頒布。電信通信號碼法案的規則則在2014年10月頒布。

而在本屆大選前,國會突然快速通過了四條法律並實施。這四條法律是關於限制跨宗教婚姻、嚴控更換宗教、刑罰非一夫一妻制和限制生育, 據說和佛教民族主義者的訴求有關。

當然,昂山素姬在議會還有別的作為。比如2013年第七屆國會會議議期,由昂山素姬主持的法律及和平與穩定委員會,向人民議會提交了年度報告。報告指出,缺乏獨立的司法機構,是國家法制不健全的主要障礙。報告中提出,自2012年8月組建以來,委員會共收到11259宗有關司法系統的投訴。這麼算下來平均每天都超過30件。

而在同一個月,當時國民議會的法案委員會提出了對於建議修訂包括取消信息部簽發,暫停和撤銷出版許可證取消的授權制度條款的修正案。昂山素姬對此十分不滿,在一次媒體問答中公開指責,法案在通過前,沒有與媒體進行有效溝通。

對於昂山素姬來說,議會外也有很多工作要做,或許她也怕自己被議會束縛住,反正以她的聲望,就是什麼提案都不提,選區的選民也還是會支持她,不用像西方國家的政客時刻為自己的支持率操心。

2012年4月2日,緬甸仰光,昂山素姬當選為議員後在全國民主聯盟總部發表講話。攝:Paula Bronstein/GETTY
2012年4月2日,緬甸仰光,昂山素姬當選為議員後在全國民主聯盟總部發表講話。攝:Paula Bronstein/GETTY

提案通過率很低

在人民院中,執政黨鞏固與發展黨的議員有220名,佔51%。他們的後台老闆軍方議員有110名,佔25%。二者加在一起,已經佔到絕對多數。所以,無論民盟和其他少數民族政黨多努力,沒有執政黨和軍方的首肯,也難有實際的作為。而鞏發黨提出的所有議案都在當屆獲得通過。

儘管如此,反對黨不可少。沒有民盟的時候,少數民族政黨更慘。以第1屆國會會期議程為例,國會否決了來自少數民族政黨的幾乎所有提案,唯獨一個緊急救援受災地區的提案被通過。

昂山素姬領導的全國民主聯盟在過去五年國會議期中提出的議案一覽。 圖:端傳媒設計部
昂山素姬領導的全國民主聯盟在過去五年國會議期中提出的議案一覽。 圖:端傳媒設計部

而在民盟加入的第4屆國會會議議期,人民院共審理28件提案,其中,鞏發黨提案共19件,其他少數民族政黨提案8個,民盟提案1個;共通過議案10個,其中7項來自鞏發黨,3項來自少數民族政黨。

民盟議員透露,如果某項提案在事前經過昂山素姬與人民院議長瑞曼的閉門討論,這個議案通過的概率將更大,因為屬執政鞏發黨瑞曼的權威足以影響鞏發黨內許多他的追隨者,從而使某些法案得以通過。瑞曼已經在八月遭鞏發黨免去黨主席職務。

而且,即便民盟的提案沒有獲得通過,民盟依然達到了另一個目標。因為國會、媒體和全世界會看到民盟提出了哪些提議,也會看到軍人和鞏發黨如何否決這些提議。

因此學界認為,緬甸較接近競爭性威權,議會在鞏發黨的把持下,作用仍像橡皮圖章,但又優於絕對威權。2015年大選已經進入點票階段,如果民盟執政,情況能有所改善嗎?

2015年11月4日,緬甸仰光,全國民主聯盟總部外有攤檔出售民盟的紀念品。攝:Anthony Kwan/端傳媒
2015年11月4日,緬甸仰光,全國民主聯盟總部外有攤檔出售民盟的紀念品。攝:Anthony Kwan/端傳媒
緬甸 2015緬甸大選

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