觀點 變動中國

溫克堅:中國政治領導層還能控制官僚體系嗎?

在一個正常社會,官僚在人格上是有尊嚴的,他只服從於自己的職責,但在中國特殊的政治情境中,這種所謂人格尊嚴是不存在的,官僚們也被層層設防。


編按:兩年以來,中國執政黨在強力反腐贏得民心的同時,也破壞了曾經的官僚體系激勵機制。舊的激勵機制沒了,新的激勵機制沒有出現,官僚體系的怠政惰政,「就地臥倒,啥都不幹」,在一些觀察人士眼裡,已經成為普遍現象。一位中央黨校教授曾向端傳媒表示,中國經濟發展的放緩,與如今官員不作為有相當大的關係。

「黨不把幹部當人,而把幹部當狗」,「升遷的時候不顧你的胡作非為、黑色收入,打擊你的時候也沒有任何人權可言」,這位教授認為。應該如何看待中國政治領導層與其官僚體系之間,目前的微妙關係?本文帶來一種解釋。

 溫克堅:中共18大以來,敏感的人們可以感受到,尋求擴張權力的政治領導層和官僚體制之間出現了結構性張力,兩者之間已經出現越來越深的裂痕。圖為中國國家主席習近平和總理李克強出席全國人大會議。攝:Feng Li/Getty
溫克堅:中共18大以來,敏感的人們可以感受到,尋求擴張權力的政治領導層和官僚體制之間出現了結構性張力,兩者之間已經出現越來越深的裂痕。圖為中國國家主席習近平和總理李克強出席全國人大會議。攝:Feng Li/Getty

2015年9月初,山東濟寧市長梅永紅宣佈辭職,作為在體制內有一定政治前途的廳局級幹部,梅永紅的辭職引起輿論回響,但相關討論並沒有觸及深層,梅本人在接受媒體採訪時候,對其離職行為做了一番輕描淡寫的描述,說人才在體制內外流動應該都是正常的。

2015年9月下旬,官方宣佈原證監會主席助理張育軍因為重大違紀被調查,張育軍擁有經濟學博士和法學博士學位,曾經擔任過深交所和上交所總經理,被認為是履歷完美頗具才幹的財經高官之一。若干年前在深圳某個小型論壇,我曾經聽過張育軍一次演講,印象相當不錯,一些熟悉金融圈的朋友也對張贊賞有加。張育軍被抓之際,正負責協調股市救市政策,他職業的折戟,折射了救市政策的荒誕。

而在更一般意義上,無論是梅永紅的辭職,還是張育軍的被抓,都具有一定的象徵意義,表明在政治情境變化背景下,官僚體系已陷入深刻的結構性尷尬。

政治領導層缺乏充分權威來規訓官僚體系

中共18大以來,敏感的人們可以感受到,尋求擴張權力的政治領導層和官僚體制之間出現了結構性張力,兩者之間已經出現越來越深的裂痕。

近現代以來, 官僚體系以其專業化科層化結構,成為國家制度的重要構件之一,隨著社會越來越複雜化,官僚體系結構越來越完備,對社會治理功能也越來越重要。

從經驗層面看,官僚體系可以和不同政治制度兼容,雖然具體角色有所差異,但無論是憲政民主制,威權體制,黨國體制都需要一個功能強大的官僚體制。 過去三十多年來中國官僚體制也有了長足進展,成為社會治理和管控的重要組織工具,官僚體系如此重要,在一定意義上,中國的政治體制甚至接近美國政治學家奧唐納(Guillermo O' Donnell)描繪的官僚威權主義。

但中共18大以來,敏感的人們可以感受到,尋求擴張權力的政治領導層和官僚體制之間出現了結構性張力,兩者之間已經出現越來越深的裂痕。由於言論管制的原因,相關討論並不多見,筆者曾經從經濟政策和官僚體系的反應模式寫過一篇文章,但這個話題十分重要,還需要更多角度的闡述,因為官僚體系的病變成為社會演變中模糊而重要的場景。

龐大的官僚系統成員,大部分都受過良好的教育,有一定專業能力,是通常意義上的社會精英,他們對現代社會眾多價值有基本的辨識能力,這意味著他們不再是共產主義信徒,中共宣揚的意識形態對他們已經失去號召力。

沒有了意識形態凝聚力,官僚體系保持和政治領導層的協同難度大幅增加,而隨著政治權威遞減,政治領導層也缺乏充分權威來規訓官僚體系,而由於體制特徵,通過開放政治參與,通過公民社會和新聞自由等現代手段來規訓官僚體制,事實上也不可能,因此官僚體系和政治領導層之間一直處在某種緊張關係中。

維繫官僚體系運作的重要規則是專業分工。現代社會是高度複雜社會,不同領域的社會治理方式差異巨大,官僚們需要在特定領域形成專業和專門知識,收集信息,作出判斷,通過層級分工推進執行,這種專業分工是官僚體系的獨特價值,也是以此反制政治領導層的重要工具。

但在現實政治中,原來形成的專業分工經常被政治意圖打亂,各種疊床架屋的機構,尤其是所謂各種領導下組,可以憑借更強的政治資源來做出決策,踐踏既有規則,蔑視長期形成的官僚體系內部的傳統。2015年7月以來資本市場的救市過程就是一個典型的例子,這種不尊重官僚體系專業分工和權限邊界的做法,對身在局中的官僚們而言,個中滋味必然是五味雜陳。

中國官僚集團不存在人格尊嚴

缺乏意識形態的凝聚力,缺乏職業角色的尊重,缺乏公平公正的規則,缺乏人格尊嚴,幾千萬號稱擁有精英身份的官僚群體,其實活得並不光鮮。

除了專業主義,維繫官僚體系運轉的還有一套績效評定機制,這套機制通過評估官僚們的工作績效,來決定獎懲升遷。

但在現實政治情境中,派系政治,庇護政治往往大行其道,通過一些簡單對比就可以看出,具有所謂紅色血統的太子黨,或者團派上海幫等色彩的官僚成員在職業階梯升遷過程中顯然獨具優勢,朝中有人好做官的潛規則並沒有打破,官僚績效評估機制,缺乏透明度和公信力。為了政治前途,官僚們必須做很多投資,這是官場腐敗誘因之一。

在一個正常社會,官僚在人格上是有尊嚴的,他只服從於自己的職責,但在中國特殊的政治情境中,這種所謂人格尊嚴是不存在的,官僚們也被層層設防,比如他們被要求申報財產,行動受限,護照統一管理,生怕某一刻成為體制的背叛者。需要說明的是,對官僚體系的這些約束規則中,有一些是正常的,但在缺乏正當性的體制下,官僚體系成員自然不會心悅誠服的接受這些安排。

缺乏意識形態的凝聚力,缺乏職業角色的尊重,缺乏公平公正的規則,缺乏人格尊嚴,幾千萬號稱擁有精英身份的官僚群體,其實活得並不光鮮。而維繫官僚體系有效運轉的秘密,其實是特殊的利益激勵,也就是通常說的腐敗換取忠誠的潛規則。

非常態反腐震懾,官僚體系離心力增加

在既有政治結構下,政治領導層已經無法有效的規訓官僚體系,也無法確保官僚體系的效忠和能力發揮,但反過來官僚體系也無法對抗政治領導層。

長期以來,官僚體系的權力腐敗和道德墮落幾乎是公開的秘密,根據「透明國際」發佈的「2014全球清廉印象指數排行榜」(CPI),中國得分為36分,排名從80名下滑到100名。中國官僚體系的腐敗,已經呈現出系統性和瀰漫性的特徵。

面對這種格局,反腐敗是政治領導層一貫的姿態,也是懲戒官僚體系的手段,18大以來的紀律整肅和反腐運動,儘管備受詬病,其可持續性也高度存疑,但在力度,規模和反腐方式上,的確對官僚體系形成了強大的震懾。

尤其有意思的是,反腐行動已經打破原來諸多慣例,比如廣州市委書記萬慶良在會場被帶走,前昆明市委書記仇和剛剛開完兩會被宣佈調查,郭伯雄的兒子郭正鋼被提升為少將之後照樣被抓,在求是雜誌上發表文章表忠心的令計劃照樣被抓,而河北省委書記周本順被抓當天上午,還在參加京津冀一體化會議。在這種非常態的反腐震懾下,很多官僚們都處在某種程度的恐慌之中。

儘管很難全面描述官僚體系的回應,但從觀察到的社會現象來看,毫無疑問的是,官僚體系的忠誠度下降,離心力增加,懈怠、惰政成為大部分官員的默認選項,少數有想法的則會選擇和體制分道揚鑣。

總的來說,在既有政治結構下,政治領導層已經無法有效的規訓官僚體系,也無法確保官僚體系的效忠和能力發揮,但反過來官僚體系也無法對抗政治領導層,他們的回應是被動的,他們並不能成為主導社會變革的結構性角色,懶政惰政將增加社會摩擦,誘發更多的社會衝突。

成事不足,敗事有餘,或許是對官僚體制病變後果的恰當描述。

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