台灣 遲來的土地正義

還我土地 美河市不是我的家

「必須斬斷掠奪土地換取利益的路,國家發展才有可能走向正途。」


楊正吉將一鍋熱騰騰的竹筍湯放上桌,10月已經是竹筍最後的採收季,他一臉得意地說:「之後再來就沒得吃了喔!」左鄰右舍一群人興奮的圍着湯七嘴八舌地談起竹筍的價格。

30年前,這群人都住在新店的農業區裏,靠着務農維生,直到台北市政府打算興建捷運新店線「小碧潭站」,並以「聯合開發」名義徵收了大筆土地,大家的生活步調才被打亂。如今當地剩下還在務農的住戶已是少數,楊正吉便是其中一個。過去庄裏的人,徵收後依舊住在附近,每日走出家門抬頭一望,就能看見鶴立雞群的簇新社區「美河市」,蓋在他們被徵收的土地上。

楊正吉。攝:張國耀/端傳媒
楊正吉。攝:張國耀/端傳媒

24年後,台灣司法院大法官會議做出「第732號解釋」,認定《大眾捷運法》允許徵收交通用地以外的毗鄰地區進行聯合開發,已危及人民財產安全,有違憲之虞。長年控告台北市政府違法徵收卻屢屢遭敗訴的地主們,終於露出一絲曙光。

為生活 地主含淚領補償

釋憲,稱得上是採三權分立體制的民主國家裏,公民對抗國家,維護自身權利的「終極武器」。

「這一塊就是我的土地啊!」指着美河市與新店華興街交接處,美河市大廈外頭的一塊公共空間,正是取自楊正吉手中,從五十多歲時開始反對這項徵收,如今他已七十好幾。徵收的地界劃開楊正吉的土地產權,楊正吉將竹籬笆插在自己剩下的土地上,圍着美河市的公共空間,作為一種無聲的抗議。「因為竹籬笆不算違建,所以他們也不能拆。」楊正吉調皮的笑了笑。

談起當地地主與美河市的恩怨,同為徵收地主的范先生說,1991年台北市政府表明需徵收土地作為捷運之用,周邊土地則要進行聯合開發。但3月公告確定徵收後才開說明會,而且說明會只有兩次。會上地主質疑聯合開發到底要怎麼進行,「結果我們一有意見,捷運局的人卻回一句:『你們不同意沒關係,我們就用交通用地名義徵收』。」

「當時完全沒有聯合開發的細部計畫,捷運局卻要我們趕快決定要不要參與聯合開發,這是要怎麼決定?」范先生說,捷運局只給了二擇一的選項,要不就是參與聯合開發、要不就是領徵收補償走人。但沒有看到聯合開發的細部計畫,也不知道聯合開發得耗時多久,「我們這邊種田的,沒有土地怎麼養家,誰有能耐等它聯合開發完成再分回?我爸就說萬一他開發拖了20年,那不是遙遙無期嗎?果然我爸、我大伯都過世了,美河市才蓋好。」范先生一臉無奈地說。

楊正吉將竹籬笆插在自己剩下的土地上,圍着美河市的公共空間,作為一種無聲的抗議。攝:張國耀/端傳媒
楊正吉將竹籬笆插在自己剩下的土地上,圍着美河市的公共空間,作為一種無聲的抗議。攝:張國耀/端傳媒

那時包括楊正吉在內的許多地主,雖然不願被徵收,卻又無法寄望聯合開發,拖到領取徵收補償的最後一刻才悻悻然的領了錢,「不領沒辦法活啊!小孩要養、生活要過,沒地種田了你有本錢不領補償嗎?」另一位地主高先生拿出徵收補償的收據,一臉氣憤。楊正吉則是拿出另一張未領補償的單據說,自己留着一塊不去領,賭一口氣。

捷運是交通用地,聯合開發是聯合開發,拿張草圖出來就說要蓋捷運、也要做聯合開發,卻沒有告訴你哪邊是捷運、哪邊是聯合開發用地,根本是拿捷運綁聯合開發,逼我們答應。

地主范先生

徵收後當地地主聯合提告,不過迅速地輸了官司。法庭上,捷運局強調此案是依照《大眾捷運法》第7條來擬定聯合開發計畫,預備在捷運系統用地上增加開發功能,並非以聯合開發取代捷運。換句話說,就是捷運與聯合開發雙軌並行,捷運、聯合開發同時要做,不能不徵地。

「捷運局一直說捷運和聯合開發要並行,這根本是他們自己想出來的!捷運是交通用地,聯合開發是聯合開發,拿張草圖出來就說要蓋捷運、也要做聯合開發,卻沒有告訴你哪邊是捷運、哪邊是聯合開發用地,根本是拿捷運綁聯合開發,逼我們答應。」范先生越說越激動,家族土地被徵收了上千坪,讓他對於這個案子氣憤不已。但法官最後駁回了地主的告訴,僅強調未來若捷運局打算進行聯合開發,且與地主達成協議,將可要求撤銷徵收。

官司敗訴後,地主只能摸摸鼻子繼續過生活,看着被徵收的土地成了公園綠地,「那時我們想說算了,綠地也是不錯,大家還能來走走。」1999年台北市核定聯合開發的細部計畫,但多數地主已忘了要申請撤銷徵收,重新以協議方式進行開發,「畢竟大家都要過生活,哪有力氣一直關心這些事!」高先生有些洩氣地說着。

沒想到2007年左右,綠地開始圍上圍籬,外頭寫着「日勝生」三個大字,預售屋也開始跟着賣。

徵地開發 圖利建商

地主才知道,台北市捷運局打算進行聯合開發了,只是合作對象不是原地主,而是建商。「大家都氣死了,怎麼會變成要蓋豪宅!」高先生說,那時兩個地主準備提撤銷徵收,「結果新北市政府預定現勘那天,聞風而來的地主們也趕到現場。最後來了四十多人,新北市的人嚇都嚇死了。」

隨後地主也迅速組成自救會,向內政部提起撤銷徵收。「我們去內政部土地徵收審議委員會開會的時候,還遇到前苗栗縣長劉政鴻耶。」想起這段往事,地主們興奮地說,當時劉政鴻正為了大埔案的徵收去內政部開會,「我們還問他有沒有跟地主好好溝通,像我們就是沒有溝通才搞成這樣!那時他還說他都有溝通,沒想到幾年後就出事了……」

組織自救會與官府打官司的那幾年,當年的自救會會長、前中華里里長廖明坤還曾遇上陌生人上門,一手拿刀一手亮槍,要他不要多事。但沒有任何證據證明威脅事件與官司有關,大家也只能各自小心。

「律師一聽到我們的案子」,就說那根本不是徵收,是『沒收』。」楊正吉和其他自救會的9人小組成員也湊了律師費,委託律師打到底。不過官司並不順利,地主一路輸到最高行政法院,期間廖明坤過世,不少人的父執輩也等不到一個公道,就含冤離去。「像我爸過世時,就說一定要打到底,因為他覺得聯合開發應該是找地主一起做,怎麼會是把地主趕走,然後把土地給建商?這種我們對、政府錯的事情,一定要爭個道理。」范先生氣憤地說。

後來外界才知道,原本一坪(編案:「坪」為台灣計算土地面積單位,約等於3.3平方米)新台幣7萬元多徵收而來的土地,之後卻轉手讓建商蓋成16棟高樓大廈,且開賣時一坪開價高達新台幣40萬元上下,如今在房屋仲介網上,一間51.7坪的房子開價新台幣2500萬元,一坪漲到新台幣50萬元。

至此,「美河市」成了弊案的代名詞,也讓監察院開始介入。2012年監察院針對台北市政府進行糾正,其中指出「本案土地,政府最初以『興辦交通事業』性質,強制徵收者高達85.41%,公有撥用者佔13.94%,而參與聯合開發者僅有0.65%。聯合開發後卻有69.25%公有土地轉為私有,明顯不符比例原則。」

另外聯合開發後依照開發前的貢獻比例分配開發後的產權,但捷運局不但只以開發前的容積率34%計算,且以1991年的土地公告現值作為計算標準。糾正文中指出,土地變更開發後的容積是開發前的7倍,且發布細部計畫時的土地公告現值也已調漲,捷運局的計算基礎有明顯低估的嫌疑。

捷運局的計算方式等於是將土地拱手讓給財團,更不用說這片土地還是從原地主手中低價徵收而來的。這樣的開發案也讓新科台北市長柯文哲相當驚訝,隨後組織廉政委員會協助調查此案。

將一般人民土地徵收後轉交給財團,捷運聯合開發案「假公益、真圖利」的問題,也在釋憲文中明確被指出。在陳新民大法官的意見書裏載明,現代國家的建設的確需要民間參與,但要避免淪入私人之手。

「我們本來一看到這個案子,以為是鑑價單位搞的鬼,才會弄出這麼一個分配方式。結果我們一去鑑價單位登門拜訪,負責人看到我們就哭了:『一下監察院、一下廉政委員也來,我還要不要活啊』。」負責美河市案的台北市政府「廉政委員」王小玉一看嚇了一跳,細細聽那位負責人說,才知道原來是市政府提供了一套計算方式,因此不管哪間鑑價單位,算出來都是一樣的結果,「那時我們才發現,問題出在市府身上。」

本身也是另一宗聯合開發案──雙子星的原地主,讓王小玉立即摸透聯合開發這葫蘆裏賣的是什麼藥。「市政府先是以『公益』為名進行徵收,找廠商來協助進行開發以後,又為廠商量身打造計畫。像美河市原本計畫容納7百人,後來膨脹成2千多人,就是市府幫的忙啊。」王小玉解釋,計畫出爐後,市府再透過鑑價計算,把大餅送給廠商。

這起案件的最新進展是已經有兩名官員被依「圖利民間廠商」、「偽造文書」等罪名起訴,雖然還沒有查到貪污證據,但檢察官認定這是一起「計畫性犯罪」。

在民眾維權方面,這場官司一路打到「聲請釋憲」才出現轉機。9月25日公布的大法官732號解釋文中,大法官發現,《大眾捷運法》第7條規定毗鄰地區大眾捷運辦理開發所需土地,依照「有價補償、協議價購、市地重劃或區段徵收方式辦理」,其實一開始就排除了美河市案中,捷運局使用的「一般徵收」。「它要開發本來就應該跟地主談啊,結果根本是硬搶!」看着厚厚一疊大法官意見書,楊正吉指着上頭的文字破口大罵。

將一般人民土地徵收後轉交給財團,捷運聯合開發案「假公益、真圖利」的問題,也在釋憲文中明確被指出。在陳新民大法官的意見書裏載明,現代國家的建設的確需要民間參與,但要避免淪入私人之手,從德國的經驗中可以發現,立法與行政監督都可克服此一難題。「立法者負有把關的義務,為可能有利私人徵收的可能性,應做最嚴密的監控與擘劃,避免淪為完全圖利私人。」而台灣的捷運聯開案,卻往往只是「紙上的美景」,標榜着公共利益,最後卻是廠商「獨贏」。

楊正吉。攝:張國耀/端傳媒
楊正吉。攝:張國耀/端傳媒

釋憲 遲來的土地正義

而早在這份釋憲文出爐前,許多與土地開發有關的法令,也都陸續遭大官解釋現行法令有疑慮。例如大法官第731號解釋文,提及土地徵收應合理補償徵收戶,以符合憲法保障財產權精神。709號釋憲文則是指明《都市更新條例》部分條文對於保障人民財產和居住權有不利影響。

與土地有關的法令一再被指出侵害人民財產權,對此,美河市案原告辯護律師顧立雄接受端傳媒訪問時認為:「在台灣許多與土地徵收有關的法令,大多都是在戒嚴時期訂下。像美河市這個案子,也是在剛解嚴不久開始推動。在那個年代,要人民犧牲以成就國家建設,沒有什麼正義不正義的問題,只有政府要怎麼執行的問題。」因此美河市的釋憲案回頭指認出國家的「不正義」,對顧立雄來說,不僅僅揭露了一樁弊案,更帶有「轉型正義」的意涵。

而近年越來越多的土地徵收爭議,也標示出國家在產業政策與財稅政策上的缺失。政大地政系教授徐世榮就指出,由於缺乏產業政策,地方政府只能靠着變賣土地換取發展,同時鞏固地方派系。「徵收土地後,地方政府可以拿到低價地,轉手賣出,就能解決財政問題。且土地利益被炒作起來,又能拉攏地方派系。等於一次解決財務和政治問題。」

掠奪人民財產的法律工具是如此便利,讓行政部門不假思索的隨意揮舞這項武器。徐世榮嘆了口氣說:「這幾年釋憲案讓大家意識到徵收的問題,但還必須斬斷掠奪土地換取利益的路,國家發展才有可能走向正途。」

蘇永欽出人意表的發言,以及司法院副院長所擁有的行政及人事權,會不會對此後的司法程序帶來或強或弱,或隱或顯的影響,實在令人難以樂觀看待。

打贏了「釋憲」這一仗,美河市的原地主還沒能高興幾天,本案再度峰迴路轉。司法院副院長蘇永欽出人意表地在一次公開發言中說,根據他個人對法律及釋憲案的見解,釋憲案指正的內容和美河市原地主的權利無關,原地主不能聲請再審。

身為司法院副院長,蘇永欽罕見地對個案下指導棋,立刻引來反對黨立委猛烈批評,並且揣測蘇永欽的發言是替可能會牽扯進美河市案的「前台北市長馬英九」保駕護航。

顧立雄則就法論法地指出,美河市原地主當然可以聲請再審,能否贏是另一回事;大法官只能對法規作抽象審查,不能管個案,「能否再審,輪到他管嗎?不像話。」顧立雄批評蘇永欽既是大法官又是司法院副院長,掌管法官人事,公開發表逾越職務的言論,且發言涉及事實判斷,根本是干預審判,應該先道歉。

司法院大法官書記處長李玉卿接受媒體訪問時也說,司法院尊重當事人聲請再審。對美河市原地主而言,雖然這號遲來的「第732號解釋」讓他們多年的努力終於看到一線曙光。但蘇永欽出人意表的發言,以及司法院副院長所擁有的行政及人事權,會不會對此後的司法程序帶來或強或弱,或隱或顯的影響,實在令人難以樂觀看待。

司法院大法官釋憲

司法院大法官是中華民國依照《中華民國憲法》於最高司法機關——司法院中所設置,具有「解釋憲法」、「統一解釋法律及命令」之職務、審理「政黨違憲解散案」及「總統、副總統彈劾案」權限之常設「機關」。人民聲請大法官解釋,分為聲請解釋憲法、聲請統一解釋兩種。聲請解釋憲法,須具備以下條件:(1)憲法上所保障之權利,有遭受不法侵害的情形;(2)經過法定的訴訟程序,並在用盡審級救濟途徑後,取得最終確定終局裁判;(3)認為確定終局裁判所適用的法律或命令,有牴觸憲法的疑義。處理過程方面,大法官書記處收受民眾聲請書後,對符合者會立即分案,並送請承辦大法官審查。承辦大法官審查後,還要經過全體大法官過半數以上同意,才會被受理, 循序列入議程等待實體審理,這類案件日後即有可能被作成解釋。(資料來自維基百科、司法院大法官網站)

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