觀點 城市觀察

倫敦最終治癒了城市病,北京呢?

北京疏導人口勢在必行,但選用的方式則需慎之又慎,因為單就北京的人口和環境壓力而言,試錯過程中付出的代價將會是巨大的。


中國北京,站立在霧霾中的商業大樓。攝 : Kim Kyung-Hoon /REUTERS
中國北京,站立在霧霾中的商業大樓。攝 : Kim Kyung-Hoon /REUTERS

倫敦的金髮市長鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)曾言:「我希望倫敦能成為世界上最好的大城市。」這句話同樣適用於北京,而且相較於倫敦,居住在北京的數千萬常住和流動人口的意願更加強烈。

1939年,第二次世界大戰在歐洲爆發之時,倫敦人口達到860萬,是當時世界上僅次於紐約的人口第二多的城市,並呈現嚴重的「城市病」:城市住房短缺,貧民窟廣泛分布;公共設施嚴重不足,道路擁堵;環境污染嚴重。

二戰的戰火,尤其是納粹德國進行的倫敦大轟炸,給倫敦帶來了災難,超過4萬倫敦居民喪生,約10萬幢房屋被毀;倫敦面臨重建。

戰後倫敦如何重建?

這些法律條款和英國環境部的嚴格實施有效阻止了倫敦城市規模無序擴大。

1944年,倫敦大學學院(University College London)城鎮規劃教授帕特里克·阿伯克隆比(Patrick Abercrombie)主持制定了《大倫敦地區規劃》(Greater London Plan)。

《大倫敦地區規劃》以「田園城市」理論為依據,以「控制市中心區、發展分散新城」為核心模式,涉及範圍6731 平方公里、人口1250 萬。規劃的主要內容是把距倫敦中心半徑約為48公里的範圍內,由內向外劃分為四層地域圈:內圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。

倫敦人口密集的內圈地區遷出工業和100萬左右的人口,近郊圈和綠帶圈不再設新居民點,並對原居民點採取控制發展的政策;綠帶圈之外的外圈規劃了10座新城,後英國政府建設了8座,這些衛星城與市中區距離30-60公里,承載內圈遷出的人口和產業,其中40 萬人疏散到外圈新建的新城中,另外60 萬人疏散到外圈地區原有的小城鎮中。

綠圈的建設並非阿伯克隆比首創,1938年,英國國會英國通過了倫敦及附近各郡的《綠帶法》【The Green Belt (London and Home Counties) Act 1938】,允許首都周邊的各郡政府收購土地作為保留開放空間,並與地主立約保證被指定土地不得進行大規模開發;1947年,英國頒布《城鄉規劃法》,將開放空間的開發權「國有化」,為倫敦綠圈的建設提供了制度上的保證。

法律規定除了在特殊情況下通過合法程序調整綠政策以外,其他任何情況下,被批准的綠圈是永久性的:除了農業和森林建設、戶外運動和戶外娛樂基本設施建設、現存居住設施的有限變化、現存村莊的有限建設,綠圈中不允許有新的建設活動。

這些法律條款和英國環境部的嚴格實施有效阻止了倫敦城市規模無序擴大,倫敦綠圈的綠圈面積從20年代的200平方公里發展至80年代的4300平方公里,綠圈中的新開發建設活動的增長速度遠遠低於綠圈面積的擴展速度。

倫敦城市規模沒有成為一張大餅,綠圈做出了很大貢獻。

讓倫敦成為「反磁力中心」

城市現代城市規劃學把這種大城市對人口的吸引,稱之為磁力吸引;而把為擺脫這種磁力吸引而採取的一系列措施,稱之為反磁力吸引體系。

阿伯克隆比的「大倫敦規劃」阻止了倫敦的擴大,但並未成功阻止倫敦的「擴容」。他在制定規劃時,設定的前提是倫敦地區總人數不會增加。這個假設後來被證明是錯誤的,近1951-1958年的7年間,大倫敦地區人口增長的約30萬,向新城疏散100萬人口的目標遠遠未實現。倫敦內圈人口數量從1951年的368萬下降至1961年的349萬,十年時間僅疏散不到20萬人口。(數據來源:[http://www.demographia.com/dm-lon31.htm])

1952年12月,距離阿伯克隆比「大倫敦規劃」推出的8年,第一座新城斯蒂文乃奇(Stevenage)投入建設6年,倫敦發生了震驚世界的「倫敦煙霧事件」,大量強酸性、高濃度的硫酸霧密布倫敦上空,在數周時間內導致超過12000餘人死亡。中國清潔空氣聯盟報告《倫敦煙霧治理過程》 顯示,20世紀50年代的10年間,倫敦空氣中二氧化硫濃度僅下降10%,煙塵濃度反而上漲。

在50年代衛星城疏導人口成效不明顯的情況下,60年代中期,倫敦開始編制新的大倫敦發展規劃,在「反磁力吸引體系」理論作用下,着力構建「反磁力中心」城市。城市現代城市規劃學把這種大城市對人口的吸引,稱之為磁力吸引;而把為擺脫這種磁力吸引而採取的一系列措施,稱之為反磁力吸引體系。

1965 年大倫敦城市議會(Greater London Council)成立,並著手制定新的倫敦城市規劃, 1969 年《大倫敦發展規劃》出台,規劃建設3條向外擴展的快速交通幹線,以期在更大區域範圍內實現地區經濟、人口和城市的合理均衡發展。這3條交通幹線沿線形成3條長廊地帶,終點分別是倫敦西南方向的南安普頓——樸茨茅斯(Southampton-Portsmouth)、西邊的紐伯里——亨格福德(Newbury-Hungerford)、西北方向的布萊奇利(Bletchley);這些反磁力城市與倫敦的距離在90-130公里之間。

以南安普頓和樸茨茅斯所處的漢普郡(Hampshire county)為例,人口從1971年的959000上漲至1981年的1065000,增長率為11.1%,遠高於英國21世紀70年代0.76%的人口增長率。倫敦地區人口開始大量流出,1980年倫敦地區人口降至685萬,較之1939年下降20.3%,較之1971年的736萬下降7%,20世紀70年代內城人口從296萬下降至242萬,下降幅度到18.2%。

至此,倫敦大城市病的主要病徵得以治癒,城市面積被約束在綠圈以內,城市人口被疏導至衛星城和走廊地帶。

倫敦成功了,北京怎麼辦?

倫敦已經證明衛星城在疏導人口方面的作用可能不如「反磁力」城市,那麼治本的辦法有可能就是建設「反磁力城市」。

從1944年開始規劃到1980年初見成效,倫敦經歷了一個漫長而又痛苦的過程,不斷摸索,不斷試錯。當然,這是一個非常複雜,設計近千萬人的城市規劃和建設過程,包括產業遷移、貧民區清理等措施,但其中的關鍵措施就是上文所述的:城市規模和人口的雙重控制,以綠圈控制規模,以衛星城、長廊、反磁力城市疏導人口。

2003年3月《北京晨報》曾以「百米綠化帶工程啓動,百里綠樹年內伴五環」為題,報道了北京市林業局2003年的計劃:年內五環路兩側將建成不低於100米寬的綠化帶,五環路也將成為名副其實的「生態景觀大道。

相同的語句出現在了北京市城市規劃設計研究院於2007年為落實《北京城市總體規劃(2004年-2020年 )》 而編制的《北京市綠地系統規劃》之中。但現實卻難以令人樂觀,來自百度地圖的北京城區衛星圖顯示,西起東四環,東至通州城區,北起地鐵六號線,南至京哈高速;除五方橋西北、東北兩側的公園和運通橋西北側的興隆公園外,其餘地區並無明顯的綠化隔離帶。

北京現在常住人口已經到達2000多萬,更不論龐大數量的流動人口,帶來的人口壓力遠遠超過40、50年代的倫敦。相較於倫敦,北京執行嚴格的人口管理制度,在很大程度上增加了北京的吸引力。北京地鐵六號線最東端,傳聞中的北京市政府新址所在地的潞城,距離擁擠的東四環21公里,距離擁擠的國貿26公里。

正如距離倫敦市中心30公里的衛星城無法充分吸引倫敦內圈的居民,距離北京市重心30公里的通州潞城也極有可能無法承擔此項艱巨的疏導人口的任務。 北京作為擁有13億多人口的中華人民共和國的首都,其磁力要強於二戰後的倫敦,30公里的距離看似遠離市中心,卻也十分尷尬。可以想見的是,在未來一段時間內,會有大量通勤人員流動在北京市區和通州新城之間,屆時將給北京東部地區的交通帶來難以承受的壓力。

此外,如果北京市政府東遷通州,通州將成為接下來北京開發的熱點地區,北京市區的吸引力依舊強大,所以市區和通州之間的區域將吸引很多人,尤其是房地產商的目光。

其中六號線和八通線之間的長廊地帶,因其交通便利性,無疑將成為熱點中的熱點,吸引大量的人流和新的房地產開發項目。如果不在該地區強制性地開發綠地並減少房地產項目,那麼這個長廊地帶將成為連接市區和通州的新的繁華地帶,北京這塊大餅也就只能越來越大了。

所謂「治標不治本」,北京疏導人口勢在必行,但選用的方式則需慎之又慎,因為單就北京的人口和環境壓力而言,試錯過程中付出的代價將會是巨大的。倫敦有案例在先,其中既有成功的經驗,也有失敗的教訓。

倫敦已經證明衛星城在疏導人口方面的作用可能不如「反磁力」城市,那麼治本的辦法有可能就是建設反磁力城市。倫敦的反磁力城市與倫敦的距離在90-130公里之間;與北京保持類似距離的城市則包括廊坊、天津、唐山和保定。

(汪呂傑,評論人,《商業週刊》專欄編輯)

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