觀點 香港瓦解論之一

黃偉豪:全面倒退的香港管治

思索香港的第一步,是先替香港把脈,筆者的結論是香港管治已經出現一個全面倒退,正面臨瓦解的局面。


「端」 的出現,象徵着新的香港媒體生態的降臨,既然如此,在作為筆者在「端」的第一篇文章,我們亦不妨從一個較大膽的角度,來分析香港當前的形勢和面對的問題。自1997年以來,香港已經回歸了18年,距離2047年的「50年不變」的大限越來越近,這也是一個適當的時刻,從一個較長遠和宏觀的層次,去總結和分析香港在回歸後所出現的根本問題,從而思考香港的出路。

由於以上的目標相當有野心,而香港目前所處於的形勢及面對的問題亦相當複雜和獨特,絕對不可能在一兩篇一二千字的文章中,可以有一個較完整的分析和詳細的交代。幸好,筆者在「端」的文章將以一個專欄的形式推出,所以可以用一個較長的篇幅,以較有系統性和連貫性的方式,來分析問題的所在,及探討香港的何去何從。而今篇及接着的幾篇文章,將會較着重於分析香港當前的問題及建立分析框架,較後的文章則會主力去探索香港的出路及解決問題的方向。

在開始之前,最後要提的一點是,學術研究及討論都具有越辯越明的特質,所以,以下及接着數篇文章的論點,都不應被視為必然正確的真理,而是刺激思考及引發討論的工具。

思索香港的第一步,是先替香港把脈,筆者得到的結論是香港的管治已經出現了一個全面倒退,正面臨瓦解的局面。這個現象並非新鮮,因為香港在很多有關良好管治因素的國際排名及評價,包括了人權、新聞自由、財富分配及法治等,在回歸後均出現了倒退。但是,對於香港人來說,最貼身及最明顯的,莫過於是在政改失敗,特區政府聲稱要把施政的重點放回民生議題後,所出現的一連串失敗事件。這些事件均清楚說明,特區政府已經失去了正常及完整的管治能力,連為基層及一般市民提供最基本的公共服務的能力亦已逐漸消失,整個香港也在倒退中。

當中最明顯及引起全城關注的,當然是「食水含鉛」的問題(以下簡稱為「鉛水」事件)。鉛水事件的震撼性,並非在於鉛對健康的傷害,而是它打破了特區政府一直自我吹噓,用以催眠市民有關自己管治能力的神話,反映政府已跌穿了可以接受的基本管治能力的底線,及粉碎和破滅了過往用以分析香港管治的慣性思維。

對於香港的管治能力的倒退和瓦解,鉛水事件給予了我們至少以下五大啟示。

新增了行政危機

第一,我們一向理解的特區政府的管治危機,只是在政治(politics)及政策(policy)層面發生,但現在連行政(administration)的層面也出現了危機,政府在為市民提供基本的公共服務(public service delivery)上,也出現了重大問題,這顯示政府管治能力的不足已到達了一個危險的地步。

政治上出現管治危機,源於制度不民主,使政權欠缺了程序上的認受性(procedural legitimacy)。政策上的能力不足,往往是基於利益團體的左右,甚至整個政策制訂過程被財雄勢大的既得利益脅持(captured),使到有利公眾利益的政策不能落實,很多現有的政策就向利益團體及權貴傾斜。恐怖的地方在於,現在的香港在沒有消除以上的政治及政策危機之餘,還加添了行政危機,失去了有效落實政策的能力。這三個危機加上來,對任何政府均構成一個十分嚴峻的挑戰。

第二,在管治能力下降的問題上,除了下降的趨勢使人擔憂外,下降的幅度之大亦使人相當震驚。正如在鉛水事件上,已有評論指出連為市民提供安全的食水也辦不到,特區政府的管治能力正急速往第三世界的水平邁向。鉛水事件也只是問題的冰山一角,面對高鐵工程超資及延誤,整個項目變成一個了不斷燒公帑而又深不見底的黑洞,全港不時也有塌樹、沉船,甚至塌樓出現,貧窮及劏房等問題,政府一直顯得束手無策等情況下,香港特特區政府的管治水平確實和國際級的世界城市有相當的距離。

第三,鉛水事件也為香港的市民帶來了沉重的教訓,使所有人,無論是社會的上層或下層,均開始明白爭取制度改革,包括了民主化,對確保管治質素的重要。香港的民主運動一向被視為以中產及知識分子為主的社會運動,而爭取的亦只是政治權利的擴大。但今次的事件卻說明,沒有一個有廣泛參與的問責制度,有可能連基本的公共服務也會倒退,而做順民及不理政治也是需要付出昂貴的代價,就是忍受一個管治能力不斷倒退的政府。

再不能以泛民作代罪羊

第四,鉛水事件也清楚顯示,政府的管治質素的倒退並非來自泛民或反對派的阻撓或衝擊。和高鐵超資及延誤一樣,鉛水問題是出自政府的行政,監察及執行能力的下降。這更進一步說明政府再不能用泛民作為代罪羔羊及推卸責任的藉口,一切施政失誤的矛頭將直指特區政府。

用建制及泛民的對抗作為理解香港政治的時代亦早已過去。

用建制及泛民的對抗作為理解香港政治的時代亦早已過去,建制派的內訌及權鬥,特區管治團隊的崩潰及內部不和,反而成為理解香港管治倒退的重要角度。

先民生後政治本末倒置

第五,政府一直提倡的政治與民生的二分化,根本是脱離現實及不可行。正正因為第一點所提及的政治,政策及行政的三大管治危機未得到正視及解決,使到政府在民生議題上路路不通,有心無力。因此,「只談民生,不說政治」,或「先民生,後政治」,均是本末倒置,對解決香港的管治問題沒有幫助。

根據美國的兩位學者Weaver 和Rockman的研究(註一),政府表現是管治制度(institution)的質素及運作的結果。換句話說,在香港的瓦解中所看到的管治表現的全面倒退,反映的就是香港管治制度的崩壞。在隨後的文章中,筆者將會討論香港過往的管治制度如何在回歸後一一倒退,及新的管治制度又遲遲未建立,因而帶來香港今天逐漸瓦解的敗局。

(香港瓦解論系列之一)

參考資料

註一: Weaver, R. Kent and Bert A. Rockman, eds. (1993) Do Institutions Matter: Government Capacities in the United States and Aboard. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

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