觀點 一國兩制

林朝暉、車幸子:一國兩制理想與現實

2003年七一遊行後,中央意識到香港政治問題複雜,認為需調整過去以一國兩制維護香港繁榮穩定的思路。


圖為學生制服團體於2009年參與慶祝香港回歸巡遊時拉起中國國旗和香港區旗。
攝:Bobby Yip/Reuters
圖為學生制服團體於2009年參與慶祝香港回歸巡遊時拉起中國國旗和香港區旗。 攝:Bobby Yip/Reuters

早前,政務司長與行政會議非官守成員午宴時,探討特區政府在政改一事中的失敗經驗,總結出五項不足之處,其中首兩項是「港人對中央憲制權力的認識和接受程度不足」、「泛民主派對特區政府及中央政府的互信不足」。回首過去,歷任政務司長極少以任何公開形式,表達香港市民對中央認識不足的看法;而當論及中央與香港泛民主派的關係時,往往只以輕描淡寫的「需要加強互信」作點評,而這次卻異乎尋常地坦言。

政改方案拉倒後,中港間的官民互信陷入低谷。芥蒂固然可以歸咎於政制爭議。不過筆者認為,造成今天局面的元凶,應該是雙方對《基本法》的解讀、認知差異,以及對「一國兩制」這種全球獨一無二的政治制度缺乏實踐經驗。「佔中」、政改爭議乃至最後結果,無疑是一種警醒:我們對中央政府一知半解,而在駕馭「一國兩制」這種創新政治制度方面,也是不經世故、力有未逮。

七一遊行,如夢方醒

相信如今不少香港市民會認為,中央政府對本地政治的參與度隨着回歸越久而增加。不過,這種說法背後隱含幾個問題值得我們反思:中央政府到底通過何種方式參與?參與程度如何?而本地政界有否真正按中央政府意思辦事?這些問題值得深思。但是追本溯源,到底基本法在草擬過程中,理想的「一國兩制」原型、草擬者的原初的想法、修文背後的用意是什麼?

翻閱內地學界的文獻,可以發現,當時香港基本法的草擬以及「一國兩制」的構想中,國家領導人相信中央政府只需在香港駐軍以示主權和維護領土安全,而其他一切均可仿效倫敦當局的治港方略,即透過中央特定部門(職能類似於英國的殖民地部)來輔助香港本土政府處理絕大多數政策事務。即使當時中國在國際舞台中的政經地位及外交實力昔不如今,中央仍對「港人治港」的方針信心十足,只設置主理軍事、外交、聯絡等寥寥幾個機構,也不委派封疆大吏,香港一切政策由本地自行制定。香港基本法草擬的第一稿始至終稿中,始終明確表明行政長官是在香港本地選舉產生。中央政府與特區政府的關係簡單直接,中央充分授予決策權。京港之間毋須通過任何省級政府,即可直接上呈下達。

同出一轍,回歸初期,中央謹守一國兩制、高度自治的對港方針,該時期內地省市與香港有任何形式的交流,都必先經港澳辦核准。但2003年七一遊行後,中央意識到香港政治問題的複雜性,認為有必要調整過去以「一國兩制」維護香港繁榮穩定的思路;而國內的學術圈,也開始對香港政治、經濟、社會各方面有更深入的認識和研究。

被誤讀的港英時代

有觀點指出,「一國兩制」是仿照港英時期的管治原型。然而,港英政府年代的管治方式,並非只是簡單地透過委任港督;而殖民地部則鲜有參與本港政治及政策制訂的決策。一些有關港英時代的研究以及英國近年公開的機密檔案中,反覆印證英國當局絕非香港政治的被動參與者。實際上,當時總督經常就香港民生、經濟、政策問題垂詢殖民地部,請求當局高層指示和意見。

再者,在港英政府的憲政制度中,港英政府年代的三軍司令作為行政局(行政會議前身)當然成員參與決策;相比之下,香港解放軍司令並沒有可能成為行政會議成員。集殖民地大權於一身的香港總督,更是由倫敦當局從殖民地部或外交部中派遣官員擔任的;回歸後行政長官僅由港人擔任,以問責的形式向中央負責。

如果說,一國兩制是港英管治模式的真實寫照,那麽我們可以認為,當中存在錯誤解讀之處。「一國兩制」的憲制框架只解決了社會主義和資本主義在經濟、社會層面應該如何並行運作,卻忽視了兩種制度在同一個國家共同體下中央與地方的從屬關係以及互動準則。

政通人和的理想與現實的落差

一種古已有之的「中華大一統」觀念植根於內地和香港的政治結構中。這種基於天下、民族和血統的觀念中,假設香港只要回到祖國懷抱中,政治正當性來源、制度調適、國民身份認同等現代政治及憲政制度問題都會迎刃而解。但事實上,這種觀念並不會帶來對基本法乃至政體的認同。不少溫和民主派人士雖然認同一國兩制,但對內地黨國一體的國家體制不敢苟同;而建制派支持者也未必充分理解這種國家制度。

「一國兩制」的原型及基本法的憲制思路,實為一種顧全大局的做法。先滿足香港本地的政治訴求及制度適應的需要,再處理制度一致性或政治正當性等問題。在確保「統一」的前提下,其他制度都大有商量和讓步的空間,與我國中央集權的慣常做法截然不同。基本法下原先構想的一國兩制是一種「政通人和」的追求,以政治妥協來保持香港長期的經濟繁榮、社會安定。

對社會主義駕輕就熟的中央政府,卻以低度參與的方式管治資本主義的香港。對於一個純粹追求經濟增長的金融貿易城市而言,政治上選擇袖手旁觀,固然是無可厚非。不過,回歸後的香港經濟、社會卻接連遭受亞洲金融風暴、非典型肺炎等天災人禍衝擊,再加上回歸前始料不及的50萬人七一大遊行,造成理想與現實的落差。由此看來,「一國兩制」任重而道遠。

(中央政府的治港方略系列四之一)

(林朝暉,北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長;車幸子,北京港澳學人研究中心研究員)

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