國際

普京為什麼打蒼蠅不打老虎?

中國反腐是不反不行,俄羅斯則並非必須走這一步,因為普京權力體系無需建立一套在社會各個層面都力求保持壟斷地位的體系。


俄羅斯總統普京。攝 :  Vladimir Astapkovich/Host Photo Agency/Ria Novosti via Getty Images
俄羅斯總統普京。攝 : Vladimir Astapkovich/Host Photo Agency/Ria Novosti via Getty Images

一支鋼筆,黃金筆身,白金筆帽,還鑲着1113顆黑鑽。這樣一支筆要多少錢?答案是,3600萬盧布,約合57萬美元。

普京自2008年在俄羅斯掀起的反腐浪潮進入第七年,俄羅斯人都知道了這個問題的答案。今年3月,俄安全局逮捕時任薩哈林州州長的亞歷山大•霍羅沙文時搜出了這麼一支鋼筆,意大利產奢侈品,全球限量版。

一起被搜出來的,還包括800多件珠寶和200公斤重、總額達10億盧布(約合1580萬美元)的現金。此外,他的家庭擁有一輛雷克薩斯汽車和一輛伏爾加汽車,在莫斯科有兩處100平方米的房產。

根據霍氏的財產申報,他2012及2013年的收入均未超過900萬盧布(約合14萬美元),其妻收入遠少於他,此外再無其他收入。這些都無法解釋那10億盧布和其在莫斯科黃金地段幾處房產從何而來。當然,還有那支筆。

如今這位前州長正面臨着兩項鉅額貪腐指控。

四年捉貪 止步州長

薩哈林州石油、天然氣儲量豐富,普京極為重視。國家為薩哈林撥鉅款用於發展,霍羅沙文任州長時控制着這個州一切資源調配。

親普京的超黨派聯盟「全俄人民陣線」曾指出,薩哈林州政府花國家的錢大手大腳。2013年,薩哈林州曾拿出8.5億盧布改善政府辦公條件,為辦公大樓配備了電視臺才使用的Microtiles顯示牆系統。去年,薩哈林政府還打算花800萬盧布配一輛平治S500,遭「全俄人民陣線」曝光並抨擊後,霍羅沙文終止了這次公車購買。

薩哈林州前州長亞歷山大·霍羅沙文。攝 : Dmitry Serebryakov/AFP
薩哈林州前州長亞歷山大·霍羅沙文。攝 : Dmitry Serebryakov/AFP

這是2015年俄政壇查處的最高級別官員,也是最近四年來「落馬」的第一名州長(相當於中國的省長級別)。

在俄近年的大項目中,從高科技園區「斯科爾科沃」到索契冬奧會,從軍方的「格洛納斯」衞星導航系統到符拉迪沃斯託克APEC峯會,都出現了嚴重的腐敗,索契冬奧會的貪腐更是讓普京權力體系內部的醜事成了國際焦點。

2008年俄羅斯《反腐敗法》出台至今,每當普京對某領域的發展感到不滿意時,他就會派人進行調查,結果都是「不查都沒事,一查全有事」。用「塌方式腐敗」來概括俄羅斯的貪腐情況也毫不為過。

虎頭蛇尾的案件查辦

自中國現任領導人習近平上任以來,中國正在進行大規模的高調反腐。中俄兩國國情相近,關係較為密切,對兩國反腐進行比較也頗有意義。

中俄反腐比照     設計師 曾永曦
中俄反腐比照 設計師 曾永曦

當中國媒體上幾乎天天都有高官落馬消息時,普京的反腐相對安靜。儘管查處了一批官員,但級別並不高。前文所言的霍羅沙文幾乎是今年唯一值得一提的「落馬」高官。即便將視野擴大至2008年至今,令人印象深刻的大案要案也屈指可數。遭到指控的最大級別官員是國防部前部長謝爾久科夫,但他並非是普京擔任最高領導人時期的政府成員。自開始反腐以來,普京核心領導體系至今保存完好。中國那種幾乎天天有高級官員落馬、山西一省「換血式」反腐、政治高層核心成員落馬的情況在俄羅斯沒有出現。

不但如此,普京反腐還多次出現「虎頭蛇尾」的情況。受到外界最多質疑的是對前文提到的國防部前部長謝爾久科夫的處理。給俄聯邦至少帶來67億盧布損失的「國防服務公司」案被爆出時,執法人員去別墅逮捕案件最主要女嫌疑人葉甫蓋尼婭•瓦西里耶夫娜,卻發現謝爾久科夫穿着睡衣和拖鞋出現在客廳裏。謝氏的岳父、普京心腹祖布科夫聽聞謝氏的婚外戀后與他決裂。外界原以為謝氏的下場將很慘。但沒想到,這位前國防部長卻被赦免了。不但如此,普京還給他找了個小職位。

俄社會衞生發展部前部長塔基楊娜•戈利科娃曾牽涉一起重大貪腐案。俄最高檢對此提起了2500多起行政訴訟和15起刑事訴訟,普遍認為戈利科娃難逃干係。但最終這名與時任工業貿易部部長維克托•赫里斯堅科組成權力家族的女性未受任何起訴。如今夫妻二人分別擔任歐亞經濟委員會主席及俄審計院主席。

縱觀俄這些年各層次的反腐,一個突出特點是,對官員的懲戒以罷職為主,較少直接將官員繩之以法。而對於高層領導人,則「刑不上大夫」。普京反腐若單看數量倒也可觀,僅2014年前9個月俄就處理了21137件貪腐案,其中10223件被提交法院。但裏面都是「小蒼蠅」,找不到真正的「大老虎」。

所有這些事實都不得不讓人尋思,普京到底想不想反腐。若按照當下中國的反腐標準,普京確實「弱爆了」。

2014年,國際非政府組織「透明國際」公佈清廉指數,俄羅斯排名136位,中國在第100位,俄應當比中國抓貪官更多更密集才對。但若注意到普京2005年説的一句話,或許可以對此有所理解:「腐敗的根源不是壞人或好人,而是體制問題。」

「CEO」普京無法突破的框架

普京有這種認識並非偶然。俄聯邦曾沿用蘇聯的反腐觀念,僅將腐敗視為一種單個的違法行為懲治了事。這種有局限的刑法觀點在1995年開始在俄聯邦受到批評,此後逐漸被拋棄。

從普京時代起,俄開始突出建立預防腐敗體系為主、打擊腐敗為輔的反腐敗體系。至今為止,普京沒有對整個官僚系統進行「秋風掃落葉」式的反腐整肅。究其原因:普京僅是其政治體系的「CEO」,而非一個獨攬大權者,其政治集團內各個成員的利益不可以忽視。這決定了他不可以像習近平一樣向官僚集團「宣戰」。

由蘇聯歷史來看,斯大林去世後最高領導層進入集體領導時代,這種領導體制為其「CEO」的改革限定了框架。馬林科夫輕易地向官僚特權宣戰,立即被赫魯曉夫取代,而當赫魯曉夫的軍事、農業改革逸出這個框架時,又立即遭遇政變。勃列日涅夫時代,柯西金的經濟改革始終被官僚集團掣肘,直到整個體系在勃列日涅夫時代「停滯」,權力體系才形成了一種平衡。

在反腐問題上,普京毫無疑問是一位改革者,但他顯然還無力突破整個權力體系為他限定的框架。所以其反腐歷程中真正的「大老虎」才少之又少,而且多未受懲罰。

俄羅斯聯邦政府「立法和比較法研究所」是普京在反腐問題上的主要智囊機構,研究所的一本專著指出:「單純的懲罰措施不會取得好效果,因為懲罰針對的是後果而非原因。『戰爭戰略』(秋風掃落葉式的懲罰措施)通常會引發腐敗分子的消極怠工或強烈反抗。」在意大利發動的「淨手」運動中,檢察官的行動很快就遭到政治家們的抵制,最終導致前者停止行動;羅馬尼亞2002年成立的懲罰性反腐機構喪失了獨立性,被併入總檢察院;遭遇類似命運的還有比利時的反腐敗機關。

因此,研究所認為:「預防性反腐敗戰略應該被視為國家反腐主要方向,這並不意味着要放棄追究腐敗違法行為者的法律責任,但是國際經驗表明,消除催生腐敗的條件能夠取得更好的社會經濟效果。」

「晾曬」財產與體制外監督

以此為方向,普京對國有和非國有經濟部門進行了一系列制度約束:活動的公開性和透明性;防止利益衝突;對人員的監督和追責。

普京這套預防腐敗制度中,最著名的要數官員收入、財產公開制度。從2009年至今,俄已經建立了一套較為完備的申報、公開制度:聯邦官員及州、市政府官員都須在本部門網站上公布自己及家庭成員的收入和財產信息,同時還須將信息刊登在當地新聞媒體上,普通民眾都可以看到。

除此之外,普京先後簽署命令,要求官員不得在海外擁有帳戶及不動產、每年申報個人及家庭支出情況。

除收入、財產公開,俄目前也在嘗試用制度方式解決官員「利益衝突」問題。「利益衝突」這一概念指官員個人的商業等利益與其職務行為利益發生衝突的情況。目前俄高層已經開始將隱瞞這種「利益衝突」視為一種不可容忍的行為,並且已有一名副州長因此而丟掉了烏紗。

如今俄媒體、反對派都盯着各級官員的財產、收入公開做文章。俄最著名的反對派領導人阿列克謝·納瓦爾內曾多次通過傳統媒體和社交媒體對多名不同級別官員的財產進行調查並提出質疑。他的質疑尚未直接產生效果,卻也成功地迫使官方介入,重審相關官員的申報。去年,納瓦爾內就曾指責俄上院議員維亞切斯拉夫•費迪索夫故意在申報中隱瞞妻子名下的一套房產。兩人爭執不休,上院相關委員會被迫介入,審核費迪索夫的申報。

審核的結果並未能讓反對派如願,但依然是有意義的,因為普京權力體制內已經形成了一種鬆散的機制——「失去信任」機制。

據總統辦公廳主任伊萬諾夫的介紹,2014年俄各聯邦主體(州、邊疆區、共和國等行政單位)高級官員的財產申報中,有47%存在錯誤或與事實不符的情況。2014年上半年,共有5000多名官員因這一問題被追究責任,其中200多人因為「失去信任」而被免職,這其中還包括三名州長。

促使普京權力體系進行反腐的最大動力是選舉壓力,在選舉中普京及其體系必須在乎「名聲」。

国际非政府组织「透明國際」副主席葉蓮娜•潘菲洛娃指出,俄高層的「失去信任」機制已經較為成熟,開始發揮作用。

更重要的是,普京體制還將一些體制外力量吸收進反腐進程中,「全俄人民陣線」下反腐部門,乃至「透明國際」都成為俄官方抓捕貪官時的重要合作者。潘菲洛娃就介紹稱,今年前幾個月「透明國際」已經與俄地方檢察部門合作起訴了多名貪腐官員。

但「失去信任」機制也反映了這一體制仍具有侷限性:它尚只是官員對上負責的產物。社會對官員申報的監督必須通過高層的「失去信任」機制才能起作用。潘菲洛娃稱,這些制度還只是為了維護體制的名聲。

「名聲論」很好地道出了問題的實質:促使普京權力體系進行反腐的最大動力是選舉壓力,在選舉中普京及其體系必須在乎「名聲」。2011-2012年俄羅斯聲勢浩大的示威等於是向普京宣告,其權力體系必須有所改變,其間下降的普京個人支持率對整個體制都造成了極大的壓力。

可以將俄羅斯目前「半吊子」的反腐體制建設看作這一政治現實的反映:選舉壓力讓其必須建立一套健康的反腐制度,從而體現出相當的進步意義,但在這套選舉體制之上,普京及其體制卻形成了權力壟斷,從而使反腐制度尚無力改變官員只對上而不對下負責的現實,這使得整套反腐制度距離真正起作用還很遠。

比中國多出的十年

對比中國,為何普京不打老虎?為何普京着重於預防腐敗制度建設?

普京與習近平一同出席俄羅斯衛國戰爭70週年紀念活動。攝 : Host photo agency / RIA Novosti via Getty Images
普京與習近平一同出席俄羅斯衛國戰爭70週年紀念活動。攝 : Host photo agency / RIA Novosti via Getty Images

首先,普京權力體制相較於改革開放後的中共更為「年輕」,普京仍可以「終止90年代政經混亂局面」這一歷史功績來吸引選民,經歷過兩個時代鮮明對比的60後、70後乃至部分80後仍為社會中堅選民。這在很大程度上解释了普京的高支持率長期與其實際執政表現脱離的現象。

中共的改革開放比普京權力體系的這一歷史功績至少「年長」十歲,這十年時間足可以決定兩國人民不同的政治記憶。

其次,俄羅斯建立了選舉制度,這讓普京權力體系毋須建立一套在社會各個層面都力求保持壟斷地位的體系。普京只須經營好選舉便可以壟斷政治權力。只經營選舉與需要在政策、資源、人員、輿論等領域佔據排他性地位這兩種權力體系完全不可同日而語。前者雖意味着佔據更少的資源,卻也意味着更小的包袱,在合法性問題上保持較為鬆弛的狀態。

此外,俄羅斯的地緣資源較中國豐厚,蘇聯解體後留下的「帝國廢墟」是俄羅斯得天獨厚的地緣資源,其意義在於,俄羅斯用發動對外戰爭緩解內部壓力的難度要小於中國(格魯吉亞在同俄兵戎相見7年後民意上出現上親俄的轉變,是為明證),而對外發動戰爭可以大大緩解權力體系在內部的壓力,普京支持率在烏克蘭危機後的衝高就是明證。

這三點根本差異決定了兩國反腐最大的差異:中國反腐是不反不行,而俄羅斯則並非必須到這一步。俄反腐不打老虎,收到輿論紅利之後便暫可偃旗息鼓。

另一個需要注意的問題是,預防腐敗制度建設必須放到俄政經大背景下審視。

俄官僚羣體是私有化的直接受益者。這裏的私有化不僅指葉利欽時期的野蠻私有化,它也包含了普京時代涵蓋腐敗、侵吞國有資產等現象的日常私有化。普京用收入財產公示制度及利益衝突制度來管束官僚體系,這裏有一個潛在前提:普京與現有官僚體系達成一個共識,對過去私有化中的非法所得不再追究,將其合法化,上述制度只用來制約官僚體系在今後的運轉。

透明國際官員潘菲洛娃提到一個有趣的細節。俄官員們在面對財產收入公示時經常從她那裏取經。潘菲洛娃給他們的建議是,現有的財產,有多少報多少,不要隱瞞,不要因為數額過大就藏着掖着。許多官員沒聽她的,結果那些沒有公示的財產日後反倒成了非法所得。一些聽從這一建議的官員雖在公示時受到非議,卻在日後平安無事。

普京打擊寡頭範圍僅限於少部分人,以此換得工商業的支持,他能與其官僚體系達成這樣一個共識,可謂為俄日後的反腐找到了一個必不可少的延續點。相較而言,中國社會極難達成這樣一個共識。無論權力體制還是民眾顯然都要求貪官們將所有腐敗所得吐出來。 

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