四問電話卡實名制：如何衝擊電訊業？侵犯隱私嗎？數據庫會被誰利用？

穿過眼花撩亂的窄道，深水埗鴨寮街一帶的排檔，掛滿五顏綠色的電話儲值卡。「再不買，怕之後被搶購一空啊！」戴眼鏡男子一口氣買了四張卡。在香港街頭攤檔以及71、OK便利店等，長期以來都可以不記名購買這類電話儲值卡，這也俗稱「太空卡」，花費數十元至一百多元，就可以打電話和上網。

1月29日，香港政府突然宣布將展開電話卡實名制諮詢，新規要求市民必須登記姓名、出生日期、身分證號碼、提交證件副本才能購買電話卡，而且不論個人或企業用戶，均只能在每間電訊商登記三張卡。

深水埗檔主李小姐銷售電話卡逾10年，受到肺炎疫情打擊，外遊卡滯銷、旅客客源急跌，這一年來生意額跌幅過半。她憂慮實名制後，人們怕麻煩，會再流失本地客源。「其實政府知不知道儲值卡對普羅大眾有什麼用途？不要一味只說是用來騙人。」

李小姐指，儲值卡平日的客源多是長者、外傭、基層學生等，一些基層市民不希望和電訊商簽署綁定固定合約，平常購買不記名便宜靈活的儲值卡。 斜對面一個檔攤，帶著孩子來買電話卡的陳太對端傳媒表示，孩子因疫情而要留家學習，要買數據卡來上網做功課。「家中沒有寬頻上網，」她苦笑道。

此次電話卡實名制的諮詢，僅僅為期約一個月，至2月28日結束，亦打破港府過往政策諮詢期一般進行3個月或以上的慣例。在近年的政治高壓氣氛下，公眾亦憂慮電話卡實名制會侵犯隱私，讓警方或國安部門更容易追蹤特定市民的電話語音，網絡活動和電話聯繫人。反修例運動期間，不少參與運動的香港市民都會使用不記名的「太空卡」。

香港的電話卡倘若全部行實名制，對於目前的電訊市場、個人隱私會帶來什麼衝擊？打擊犯罪和保障隱私方面，又如何平衡？除受影響市民、儲值卡檔主外，端傳媒也採訪兩名資訊科技界專家，同時整理有關通訊與隱私權的組織報告，嘗試一一解惑。

問一：為什麼原來電話卡不用登記？新政策會給市場帶來什麼衝擊？

目前香港的電訊市場，分為「設施為本」及「服務為本」的電訊商。前者擁有無線網絡和頻譜的基礎設施，目前有四大公司，被稱為「行動網絡業者」（MNO），包括3香港、中國移動、數碼通及香港電訊（HKT) 。

後者被稱為「虛擬網路供應商」（MVNO），這些公司會向四大公司租用通訊服務，再一一制訂自己的數據及話音通話套餐，以更靈活的方式販賣儲值卡給消費者。在MVNO中，有中國電信、聯通、香港寬頻等大型企業，也有Lucky Sim、IMC、GlocalMe等中小企業。例如，聯通租用的是3香港的網絡，Lucky Sim租用的是香港電訊旗下公司CSL的網絡。

四大公司以及大量虛擬供應商，目前加起來有30多間公司，大家都有生產不記名的儲值卡，可在香港不同店鋪購買。這個充滿競爭的市場，源於2006年電訊局進一步開放市場政策，規定更多服務營辦商能領取牌照，透過租用四大公司的頻譜，銷售儲值卡。在此前十多年，港府並未提出考慮推行實名制。

公佈諮詢文件後，於深水埗鴨寮街的攤販隨即表示擔憂，他們日後是否亦需要負責登記客戶身份的工作。香港政府通訊事務總監梁仲賢接受媒體訪問時則稱，一般商戶和攤販不必即場登記個人資料；當實名制落實後，用戶啟用電話卡前，需要透過網上向電訊商實名登記，方可正式使用。

這意味著，倘若推行實名制，電訊公司需要建立個人資料數據庫。香港資訊科技商會榮譽會長方保僑對端傳媒表示，這將大大增加不少中小型企業的營運成本。

方保僑指，個人資料數據庫的成本視乎質素而定，若要加入精準的識別身分證功能、保安系統等，索價可達十萬至百萬不等，大型MVNO如香港寛頻、和記電訊等擁有大量資本或較高端技術，負擔起來也不便宜，而小型MVNO企業一般規模僅十數人，「這麼大的成本，它們可以轉嫁到哪裡？」

資訊科技界工會亦在港府記者會後的翌日，促請政府撤回建議，批評政策會窒礙香港的創科發展，特別是限購三張卡的建議，指出每個物聯網開發員平均需要4至5張儲值卡。工會指出，這將阻礙創科人員測試及開發系統時的工作流程，引致項目的研究成本增加，甚至因缺乏足夠安全測試，導致系統出現漏洞，危害網絡安全，長遠導致科研技術滯後。

香港商務及經濟發展局其後在社交網站回應稱，電話卡實名登記制度只規管人對人溝通的儲值卡，不限制用作機器類型連接（M2M）的儲值卡，或物聯網工程所需的卡量。

軟件工程師、資訊科技界特首選委黃浩華對端傳媒表示，在機器測試以外，業界人士通常因工作需要，可持多達六至七張卡，而以公司名義登記，現時每間電訊商也只可限購三張，亦要花費資源向逐間供應商登記。

方保僑表示，港府這次諮詢倉促，2018年通訊事務管理局曾就取消公用電話亭諮詢，該諮詢長達18個月，如今1個月的諮詢期實在太短，政策尚有很多疑問未釐清，例如，政策沒有清楚註名是否建議數據（即上網）或話音類別的儲值卡也一拼納入實名範圍，「扣除新年假，只有三個星期，業界、消費者沒有足夠時間反映。」

問二：電話卡實名制可能帶來哪些私隱問題？還要進行人臉識別嗎？

宣布啟動諮詢程序的記者會上，香港商務及經濟發展局局長邱騰華表示，實名制登記的資料平日存放在電訊商，但警方可以在有法庭手令或「在迫切及緊急情況下」，要求電訊商提供個人資料，但沒有具體回應何謂「迫切及緊急」，抑或涉及哪些嚴重罪行。

黃浩華指出，「它沒有明確界定，例如是否在人命傷亡或大型醫療事故下才會使用這權力。有市民擔心『迫切和緊急』等於國安法，大家是會害怕的。」他特別憂慮新聞工作者的隱私會遭受威脅，變相損害言論自由或新聞自由。他舉例指，若記者以報館名義向電訊商登記，很易被警方追溯到電話號碼，而政府憑藉實名制杜絕了「太空卡」，也很難保護匿名受訪者的身分。

黃浩華亦憂慮，單是透過電訊公司的通話紀錄已能追蹤到日常聯絡人，「就算不截聽內容，他（警方）都知道你和什麼人聯繫， 這其實是會令人恐懼。」

「社運人士就更加敏感，」黃浩華續指，現時執法部門對大批民主派人士進行抓捕，即使被拘留48小時後保釋，他們的手機都被沒收，個人資料有洩漏風險，「透過這個過程，會否連累到更多朋友，遭受不必要的騷擾呢？這也令人憂心。」

值得注意的是，中國大陸官方早於2017年宣布電話卡全部完成實名制登記，於2019年再援引《反恐怖主義法》，要求新登記手機服務的用戶通過「人面識別」以核實身份，電訊商亦需要儲存人臉識別的資料，令手機電話號碼進一步與生物特徵綁定。邱騰華在記者會上多次被問及會否效法大陸做法，他回應指，目前港府沒有諮詢建議以外的計劃。

邱騰華表示，全球有達155個國家或地區已通過了電話實名制，政策只是與它們看齊。端傳媒翻查資料，目前確實有不少國家已經推行電話卡實名制，在亞洲地區尤其較多，而兩岸四地中，中國大陸、澳門、台灣已經實行電話卡實名制。

2019年年底，澳門政府援引《網絡安全法》開始推行實名制，即使是法律生效前已在使用的電話卡，也必須在180天內完成實名登記，否則該卡將被停用。

不過，英國、美國等民主國家至今沒有推行相關政策，同時，在歐盟地區，至今有約一半國家推行實名制，但一直引發爭議。

問三：被登記的個人資料，多大程度上會被政府部門獲得並利用？

問題或主要在於，被電訊商登記、儲存的大量個人資料，又會多大程度上被不同的政府部門獲得且利用呢？

聯合國言論自由問題的專家在2015年就曾向人權理事會提交一份研究報告，倡議各國政府應允許「網絡加密法」（strong encryption），保障網民能自由及安全地表達意見。超過二十個國際組織如人權觀察（Human Rights Watch）亦向聯合國人權理事會遞交聯合聲明，促請各國政府保障身分保密權，包括允許加密技術的應用、只批准有法庭手令的情況下才能解密個別人士的資料，其中更強調消費者申請網絡或電話儲值卡時，電訊商盡量不須要用戶披露大多個人資料。

英國的網絡倡議組織私隱國際（Privacy International）亦曾就部分國家落實儲值卡強制實名的立法趨勢作出研究，批評政府透過建構大規模通訊數據資料庫，令執法部門更容易在不穩的政局下，追蹤及監控市民，個別人士的電話號碼更可能會連接到投票或健康資訊等。私隱國際亦指，在局勢混亂的國家，這些系統能保障國家安全的同時，「維權人士、特定政黨或族裔的人亦有同樣機會（equally likely）受到監控。」

中國大陸現時有大量社交平台、網購平台，均要求用戶以電話號碼登記才能使用。黃浩華表示，若未來登記任何網絡帳號，都需要使用電話登記，而電話又會聯繫上個人資料，「就等於所有網絡註冊都不是匿名的。這是另一個危機。」警方只需通過電話號碼，即可知道用戶的網絡足跡（digital footprints），從而得知用戶到訪過哪些網頁。

自反修例運動後，香港電訊和網絡營運商似乎越來越多受到來自執法部門的壓力。一個月前，香港警方引用港區國安法，要求網絡服務供應商封鎖「香港編年史」網站。由於封鎖的權力來自國安法，不涉法庭程序，有關網站將被永久封鎖。

一開始你習慣了給人禁域名、或者有條款的存在，再然後慣了電話卡實名制、安心出行，之後慢慢一步步來，之後所有數據庫會連在一起呢？這是挺可怕的。

黃浩華續指，管理「.hk」域名的香港互聯網註冊有限公司（HKIRC），亦在禁網之後的一星期，在原有域名政策上，新增了一項《域名註冊合理使用政策》。文件列出審查域名申請的標準，包括不能「違反公共利益（包括但不限於擾亂香港特別行政區政府的運作）」，亦提到不能「鼓吹暴力」、「煽動犯罪」等字眼。文件訂明，HKIRC有權立即、臨時或永久取消域名申請，亦會將資料轉交給香港警方或是其他執法部門。

黃浩華指出，這一兩年香港的網絡自由逐步收窄，「不知不覺，你就會習慣。一開始你習慣了給人禁域名、或者有條款的存在，再然後慣了電話卡實名制、安心出行，之後慢慢一步步來，之後所有數據庫會連在一起呢？這是挺可怕的。」

問四：實名制能有效防止罪案嗎？隱私與公共安全之間能否平衡？

香港保安局副局長歐志光在記者會上強調，實名制政策是為了打擊電話騙案。他表示，不少不法之徒透過匿名的儲值卡進行電話騙案、科技罪案等，而使用這些俗稱「太空卡」的騙案比率高達9成。

方保僑從事資訊科技業及電訊業多年，他指出，現時很多騙徒已不是用電話卡犯案，而是改以虛擬的流動應用程式，例如模擬網絡電話VoiceoverIP（VoIP），甚至用一些程式來改變來電顯示，偽裝成內地公安、入境處或用戶熟悉的私人電話號碼。

「不是沒有了太空卡後，就沒有了電騙，這些電騙仍然存在，只不過以其他形式出現。」方保僑指出，即使中國大陸推行實名制之後，在網購平台上，仍有不少預先登記的儲值卡出售。

以其他國家和地區的經驗為例，在2018年，日本政府因詐騙案損失高額款項，在該年迅即落實話音儲值卡實名制，警方可以執法理由，直接要求提取用戶個人資料。惟日本警衞廳資料顯示，仍有不少騙徒改以電腦程式犯案，2019年的因詐騙案而損失的金額更每日仍高達約一億日圓。

除了成效存疑外，在歐美國家，電話卡實名制亦不時引發保障公共安全及隱私權益之間的爭議。根據全球行動通訊系統協會（GSMA）在2013年的報告，現時並沒有實質的證據證明，推行電話卡實名制可以防止罪案發生。

不過，不少國家近年均認為恐襲風險增加，一些民主國家亦開始推行電話實名制。例如，自2016年起，德國政府表示需要提防恐怖襲擊威脅，一口氣改動了9條法規，強制要求用戶購買電話卡前，需出示身份證明文件作實名登記，引起公眾對侵犯私隱及言論自由的疑慮。2019年，網絡權益倡議者及歐洲議會成員Patrick Breyer把紛爭帶上了歐洲人權法庭。

《歐洲人權公約》訂明，「私人及家庭生活、其家庭以及其通訊隱私」的權利與自由必須受到尊重，若政府或執法部門要作出規限，則必須「符合法律規定」及「為民主社會所必需」。

2020年1月，歐洲人權法庭接納德國政府說法，即以實名制維護公眾安全及保障他人的權利及自由，屬合理目的，裁定德國沒有違反《歐洲人權公約》第8條的私人生活權。法庭指，只收集姓名及地址不算高度侵犯隱私，該政策列明哪些政府部門可因執法及國家安全理由索取數據，並明確列出執行什麼功能的政府機構可另外提出書面申請，認為已有足夠機制，可防止濫用權力。

問題最終指向，被收集的數據庫是否被法規所保障，以避免被公權力濫用，而香港在電話卡實名制問題上，是否能做到這點，目前仍讓市民憂慮。

（端傳媒實習記者葉潔明對文本亦有重要貢獻。）