面對政治流亡者和難民，台灣需要一部《難民法》

近來兩則關於難民的新聞報導，再度把台灣訂定《難民法》的問題推上檯面：

首先，台灣外交部證實去年和澳洲政府簽訂協議，將澳洲安置在諾魯，急需醫療的難民送到台灣接受治療照顧。七個月來接受了十多位難民到台灣。

第二，來自中國的黃燕女士，五月二十九日持聯合國難民證抵達台灣，取得移民署核可，在台灣暫時停留三個月。台灣官方目前的規劃，是將黃燕女士送往第三國。


來自諾魯的難民及黃燕女士的遭遇，讓我想到在歐洲讀書時的一位巴勒斯坦同學。身為難民第二代，她對2015、16年的敘利亞難民潮格外有感。許許多多目的地是歐洲的中東難民路上經歷的艱辛和危險，不是常人能夠想像。有人被捕遭遣返五次，這代表浪費了五次給掮客的「上路費」。對他們而言，這是一筆巨款。

她說，許多的敘利亞難民，因為知道小孩子在歐洲較容易取得難民身份，連帶讓父母也能在歐洲居留，於是選擇帶著孩子踏上這段危險的旅途。幸運的人到達目的地，在敘利亞的其他小孩也可以快速抵達歐洲。但不幸的案例更多，他們可能落海、生病、體力不支、被勒索洗劫，甚至命喪於途中。

如果把同樣的情境移轉到台灣，會發現由於台灣目前沒有一部《難民法》，一旦有難民進入台灣，就可能變成幾個單位互踢責任的「人球」，或者被當成一般的偷渡客對待。

上頭說的並非空想，實務上確實發生過：2014年11月，三名敘利亞籍庫德族難民欲借道台灣逃難，但因無法律可適用，遭到台灣移民署遣返。根據當時的報導，這三名庫德族旅客是為躲避伊斯蘭國迫害，持假的希臘護照，經菲律賓到台灣，目的地是歐洲。

除了中東難民，台灣政府迫切面對的是政治流亡者問題。例如本文開頭提及的，希望到台灣尋求政治庇護的中國公民黃燕。中國的人權紀錄原本就糟糕，近年來的趨勢更是日益惡化。

例如黃燕表示，自己因為在中國宣傳基督教，接觸維權律師高智晟而遭迫害。此外，2016年年初，來自河北的曹連生、柴英芝偷渡到金門尋求台灣的政治庇護，雖然律師不斷爭取，最後仍遭移民署強制遣返。

另一起案例發生在2015年，來自中國的時陸寧、石堅、蘇黔龍和王睿四人駕駛遊艇到台灣，計畫借道前往美國。他們在桃園海岸被捕後，向台灣官方表示自己因為主張目前中國的政治體制應該回到中華民國，而遭到中國當局迫害。最後王睿一人成功抵達美國，其餘三人已被遣返回中國。

中國公民不適用《難民法》

比起單純的外國人，來自中國的人民逃難到台灣時，面對的法律問題更為複雜。因為在台灣的法律體系下，中國人民不是單純的「外國人」。即使《難民法》立法完成，他們也不適用，而要訴諸《兩岸人民關係條例》的規定。但目前對於如何對待政治或其它難民，只能由行政權以個案處理。

這就是進一步的問題：《兩岸人民關係條例》中沒有對待中國難民的相關配套規定，目前只能依靠《兩岸人民關係條例》第十七條的規定：

「內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得予限制；其類別及數額，由內政部擬訂，報請行政院核定後公告之。」

這樣的「專案許可」，操作實務上「准」與「不准」的具體標準是什麼？目前的依據是陸委會訂的一部許可辦法，其中規定「領導中國民主運動有傑出貢獻表現且有立即受迫害危險者」，才能符合專案居留許可的條件，但這樣的門檻也導致許多不被認為「有傑出貢獻表現」的異議人士遭受被遣返的命運，無疑是將這些人置於可能更加嚴峻的受迫害危險中。

1966年聯合國通過《公民與政治權利國際公約》和《經濟社會文化權利國際公約》。台灣立法院則在2009年3月通過《兩公約施行法》，將兩公約「內國法化」。2013年，國際專家審查台灣《兩公約國家報告》時提到：「由於缺乏難民法和不強迫遣返原則，導致尋求庇護者儘管面對遭酷刑或其他形式不當處遇的風險，甚至包括被判處死刑，仍須送回原籍」。

國際審查專家提醒台灣政府：「根據公政公約第七條規定，絕對禁止將人引渡、驅逐或遣返至任何會使他或她面臨嚴重酷刑或其他形式不當處遇的風險，包括被判處死刑在內。」因此無論面對的是單純的外國人或是中國公民，台灣政府將可能遭政治迫害的人遣返回國，已經違反了台灣已經內國法化的《公民與政治權利國際公約》。

《難民法》欠缺臨門一腳

在台灣的法律體系下，如果要訂立難民相關法規，又要顧及中國籍和一般外國籍難民，立法途徑上必須同時新訂《難民法》和修正《兩岸人民關係條例》。

在2016年6、7月，立法院內政委員會在幾經波折後，初審通過《難民法草案》和《兩岸人民關係條例修正草案》。其中規定了「因為戰爭、大規模自然災害無法在原居住國生存，以及因為種族、宗教、國籍、屬於特定社會團體或持特定政治意見受迫害者，可以向台灣申請難民認定。」

草案裡也彰顯台灣在性別議題上的進步性，也就是納入「因為性別、性傾向和性別認同而遭受迫害者。」另外也明示了「不遣返原則」，也就是除非「有具體事實或重大疑慮危害我國利益和公共安全，或者曾經有重大非政治性犯罪紀錄，否則不得遣返。」

草案也明訂政府行政不得牴觸聯合國難民地位公約相關條文規定，以宣示台灣和國際先進體制接軌的決心。

《難民法》目前仍停留在委員會初審通過階段約兩年，但尚未完成二、三讀程序。是否基於兩岸關係或其它考量，目前不得而知。因此，也還沒有看到相關的諸如就醫、收養、就學、就業等後續較完整的配套行政措施出爐。

「對華援助協會」(China Aid)是美國致力推動關注中國侵害人權，促進中國宗教自由和法治的非政府組織。它的創辦人傅希秋牧師指出，從「709大抓捕」到長期對藏人及維吾爾人的監控和迫害，中國政府「對法治和人權宣戰，已經是文革以來最嚴重的時刻。」這樣的情況再再顯示台灣應該儘快通過《難民法》和《兩岸條例》修正，完善難民處理、保障機制，以實踐台灣注重人權、人道的價值觀。

同時，今年五月來台、受到中國宗教迫害的黃燕儘管已取得移民署許可短暫在台安置三個月，未來台灣政府不應重蹈覆轍將她遣返回中國，而是以在台繼續安置或安全送往第三國的方式妥善處理。

(作者任職台灣立法院，為立法委員助理)