評論｜開學首日的眼淚——從耒陽分流事件，看中國縣城教育的系統性困境

對於中國大陸湖南耒陽的8000名小學生家長而言，這個9月的開學並不像往常一樣平靜。在市政府消除公立學校「大班額」—— 改善因班級學生數量過多而影響教學質量——的方案下，他們的孩子被迫從公立學校「分流」到其他學校。其中，約3600名高年級小學生被分流到一所遠離市中心、收費貴10倍、且校舍尚未裝修完畢的民辦學校「湖南師範大學附屬中學耒陽分校」。家長們按捺已久的怒氣最終被新校舍瀰漫的刺激甲醛味所引爆， 9月1日開學當天，他們走上街頭，最嚴重時，有數百名家長衝擊警局，引發激烈的警民衝突。

警方的逮捕行動和大規模的刪帖使得事件在網絡平台進一步擴大。家長和孩子拉着「抵制民辦學校，還我九年義務教育；堅決不住有毒宿舍，不進有毒教室」的標語，被拍成視頻和照片在網上迅速傳播。但很快，相關信息和討論在網絡上被刪除，取而代之的是耒陽市公安局「逮捕46名衝擊警局人員」的通報。中國教育部也於9月6日召開新聞發布會，將學生分流的原因定義為「地方教育資源配置還不能適應新型城鎮化進程」，要求耒陽當地教育部門採取「因地制宜、積極穩妥」的方式推進消除「大班額」制度。

教育部的分析看似準確，給出的藥方卻過於籠統，未能直擊耒陽教育，或者說中國縣域教育的系統性困境。消除「大班額」的初衷是美好的，但為何民辦學校承擔了大量義務教育？轉嫁到民辦學校的義務教育又如何進一步轉嫁到家長身上？只有回答這些問題，我們才能看到地方義務教育面臨的「新問題」，看到現有的地方教育資源配置在何種程度上不能適應「新型城鎮化」的進程，看到家長積聚了怎樣的怒氣。

此外，解決教育困境最直接的問題是財政支出。一方面，中央對地方教育的補貼不少，為何農村學校沒有得到發展？為何地方政府的錢還不夠用？另一方面，地方經濟下行，如同耒陽市從中部地區經濟發展「曾經的排頭兵」，變為「如今的惡化樣本」，又如何體現出中國各地財政在教育發展上的困境？地方的解決辦法又是否奏效？

民辦學校在教育系統中的地位演變

耒陽家長的口號將「義務教育」和「民辦學校」對立起來，似乎民辦學校的存在和擴張在侵蝕義務教育。回顧官方話語，二者的關係從來都不是對立的。中國大陸1986年頒布實施《義務教育法》，規定「義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。」在這一框架下，民辦教育可以承擔義務教育的任務，但國家更希望其是整個教育系統的一種補充，為的是滿足對孩子教育有更高需求的父母。

但在實踐中，民辦教育從來不都規整地符合這一定位。90年代，地方政府設置民辦學校是為了緩解政府在教育支出上的不足，但在「公立優先」的政策導向中，多數民辦學校的質量不高，因而選擇民辦學校的家長也不多，只有被公辦學校排斥的學生，才會去民辦學校。譬如，跟隨打工父母前往大城市的流動兒童們，在戶口的限制下，很多幾乎只能選擇民辦學校。

進入21世紀，為了改變公辦和民辦學校之間質量的不均衡，一些地方出台了利於民辦學校發展的政策，例如支持民辦學校「優先招生」，城市民辦學校的質量因此發生變化。在上海，多數中產家庭擠破腦袋希望孩子能進入教學質量更高、教育模式更多樣化的民辦學校。

然而，對於縣域一級的城市而言，民辦學校的角色格外值得玩味，卻鮮少成為分析的中心。在耒陽，民辦學校的建立和其他地區一樣，緩解了地方教育支出的不足，但在過去的二十年，「民辦學校」在縣一級的城市中既不是義務教育的「補充性」角色，也不是「多樣化教育」的選擇，它實質性地承擔着大量的義務教育任務。

民辦學校：農村家長的唯一選擇

早期，湧入民辦學校的兒童來源並不複雜，幾乎都來自於耒陽下屬的農村和鄉鎮。這是由於2000年開始的一項教育政策調整，使得農村學生進入民辦學校的人數與需求激增。

中國2000年開始實施「撤點並校」政策，旨在整合農村地區學校，以集中教育資源。但在現實操作中，政策效果變為「村不辦小學，鄉不辦中學」，一個直接的結果，就是農村學生近乎沒有在家門口的公立學校可上。據「21世紀教育研究院」發布的《農村教育布局調整十年評價報告》統計，2000 年到 2010 年，中國農村地區平均每天消失 63 所小學、30 個教學點、3 所初中。儘管教育部已在2012年叫停農村教育布局調整，但很多地方已經實質性地吸收了這些「撤併」政策，導致農村地區教育資源衰敗。直到今天，教育資源的「上移趨勢」仍在被持續鞏固與強化。

另一方面，在「撤點並校」政策中被保留的小規模教學點或者後來重新招生的農村學校，教學質量也十分堪憂。承擔低年級教學任務的農村教學點常常只有不到十個學生，兩三個老師。再加上年輕教師不願留在農村，沒有升學率壓力，農村學校連最基本的教學任務都很難保障。學校「只上半天課」，老師「不認真改作業」的情況屢見報端。

但是，新生代農民工家長對孩子有着強烈的教育願望，與曾經在農村家長中盛行的「讀書無用論」早已不同。80年代末90年代後的年輕父母作為曾經的「留守兒童」，深知教育對於改變命運的重要性，因此想盡辦法讓孩子離開低質量的農村公立學校。

縣城的公立學校競爭異常激烈，這直接體現在極度不成比例的新增學齡兒童數量與新增學校數量上。以耒陽為例，根據耒陽市政府今年5月發布的通告，僅耒陽市中心城區，這一年就要新增加10731個學位。一萬個學位意味着耒陽市要找到160間教室（以每個教室不超過66人來計算）——而這還只是今年一年增加的學生數量。這一年，耒陽政府通過「挖掘現有資源和鼓勵返鄉」，只解決了大約40間新教室，剩下仍有121間缺口。

然而，耒陽市新增學校數量屈指可數。根據《耒陽市 2018 年義務教育階段學校招生工作方案》，耒陽城區目前總計31所小學，14所初中，和10年前相比，公辦小學和初中只分別增加了3所和2所。教育資源再分配的速度趕不上城鎮化的速度，大量學生只好湧入民辦學校。

在此次學生分流事件爆發前，耒陽縣城裏的民辦學校就已是農村地區家長的首選，經濟條件本就不寬裕的農村家庭多數都將孩子送到了學費高昂的民辦學校。除了學費，農村家長還承擔各種隱形成本，譬如租住在縣城的房租通勤費，從「吃地裏」的到「吃超市」的飲食成本，以及放棄打工、全職陪讀損失的經濟收入。民辦學校給地方政府減了負，卻將無形的成本轉嫁給農村家庭。

農村家長並不是要主動放棄免費的「義務教育」，對農村家長來說，民辦學校除了貴，其他門檻都是低的。以我調研的某中部省份的縣城為例，農村家長選擇民辦學校，除了主觀願望之外，還存在各種各樣的客觀原因。例如農村家長在城市無房、公立學校又因以往面向城市學生所以多不提供寄宿，提供住宿的民辦學校就成了無房家長們的選擇；城市公立學校的緊張資源還需滿足「就近入學」條件，租住在公立學校附近的家長，會因為沒有交夠相應年份的水電費，而被「就近入學」政策排斥；一些民辦學校還有「定向小升初」的優惠政策，即在本校讀了小學的孩子可以直接升入另一所合作中學讀書，吸引了很多農村家長讓孩子在讀到四五年級時轉到城市民辦小學，只為升初中時能少費一點力氣⋯⋯

在耒陽，打出「抵制民辦學校」的城市家長或許不知道，民辦學校早已成為農村家長的唯一選擇。

政府甩鍋義務教育了嗎？

教育成本被轉嫁到家庭，但從政府經費支出上看，政府的行為又很難簡單地被定義為 「甩鍋」義務教育責任。這其中，中央政府和地方政府又呈現出兩種不同的形態。

從21世紀初開始，中央政府就在不斷加大對義務教育，尤其是農村地區義務教育的投入，先後實施「國家西部地區『兩基』攻堅計劃」、「國家貧困地區義務教育工程」、「中小學危房改造工程」、「農村寄宿制學校建設工程」、「兩免一補」等工程（注1）。在耒陽農村，按照中央統一規定，義務教育階段學生免除學雜費、免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生補助生活費，理論上，在農村地區不足100人的規模較小學校，學校能享受按100人撥付的6萬塊「生均補貼」（注2）。

然而，進入城市民辦學校的農村家庭難以享受 「兩免一補」等工程的福利；「生均補貼」的實際執行中，很多也只發放到鄉鎮一級的「中心學校」。「集中記賬、分校核算」的經費管理方式使得經費被「中心學校」截流情況嚴重，基層學校和教育點往往只能拿到最基本的剛性支出。農村學校並沒有得到發展。

地方政府方面，以耒陽為例，義務教育的需求在增加，教育經費卻在近五年呈現逐年下降的趨勢。針對湧入城市的學齡兒童，地方政府本應拿出更多的預算建立新校舍，僱傭新教師，補貼公立學校和民辦學校之間的學費差價。而從整體上看，耒陽的教育支出也似乎並不差。公開資料顯示，「十二五」期間（2011年-2015年），耒陽市財政累計預算安排教育經費33億元，每年接近或超出地方財政一般預算支出的20%。然而橫向看，2012年、2013年決算和2014年預算均呈逐年下降趨勢，2014年預算與2012年決算對比，減少了近四成。

減少的經費直接衝擊的是在義務教育上的投資。面對湧入縣城的學生，建設公辦新校的考核和評估標準嚴格，地方政府便期望民辦學校幫助實施義務教育。湖南地方報《衡陽日報》在2016年10月的一篇報導顯示，耒陽近年「興辦民校」。通過引進社會資金扶持發展民辦教育，已先後創辦了15所「規模大、條件好、管理規範」的民辦學校；此外，耒陽市教育局甚至在招生時也採取了「民辦學校先招生、公辦學校後招生」的方式，以促進民辦學校的生源。根據耒陽市城區義務教育辦學專項督導報告，2018年民辦小學招生佔比為30%，民辦中學招生比高達66%，民辦高中招生比為46%。足見對民辦學校的依賴。

從耒陽減少的教育經費預算和支持新建民辦學校來看，在民眾眼中，地方政府毫無疑問是在推卸義務教育的責任。但結合耒陽近年糟糕的地方經濟發展來看，教育經費預算的減少中，又「似乎」多了一分無奈。

地方財政困境中的縣城發展

和教育經費一同下降的，是耒陽的整體財政收入。耒陽是中國百強產煤市（縣）之一，依靠着煤炭經濟，GDP曾穩居省內五強。但近年來煤炭經濟持續萎縮，直接導致耒陽財政接年短收。財政自給率逐年下降，從2014年的34.95%，降至2016年的32.11%。今年5月，多家媒體報導耒陽無法發放在職幹部職工的工資，暴露了尖鋭的地方收支矛盾。

在中國，絕大多數的縣級政府財政都依靠上級政府的「轉移支付」。

地方轉移支付

轉移支付原本是為了平衡不同地區之間的發展差異，對於落後地區縣鄉發展意義重大。但根據學者周飛舟的研究，沿海東部地區得到的税收返還最多，西部地區得到的第三類財力性和專項轉移支付最多，而中部地區的縣鄉無論哪一類轉移支付的比重都是最低的。耒陽作為中部地區的縣城，難逃「姥姥不疼，舅舅不愛」的財政狀況。

近年中央加大了對地方財政惡化的關注，尤其是教育等基本民生保障。財政部從2010年起建立「縣級基本財力基本保障」機制，逐年加大對縣級基本財力的保障，獎補資金預算費用從2010年的475億元，增加到2018年的2463億元。此外，今年2月，國務院辦公廳還印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確了教育、養老、醫療等的「央地權責」，為各地彌補縣級基本財力缺口提供支撐。耒陽市在欠薪醜聞後公開表示會尋求湖南省省級財力支持，但作為資源枯竭型城市，耒陽最終的轉型，仍需依靠自身。

拆東牆補西牆，教育如何為繼？

在中國中部地區，像耒陽一樣面臨發展轉型的縣城數不勝數。面對逐年增加的城鎮適齡學生，面對難以填補的地方財政缺口，面對整體下行的經濟，面對即將顯現結果的二胎政策，這些城鎮的義務教育要怎麼走？這些城鎮的家長又怎麼辦？耒陽近年的選擇是「擴城建校」。

2017年，湖南省人民政府通過了《耒陽市城市總體規劃(2015-2030)》，原本就已是湖南省城區面積最大、城市人口最多的縣級城市耒陽，計劃再建設一個和現有耒陽城同樣規模的「武廣新城」。據報導，以提高城鎮化率為目的的造城運動戰場正在從地級市轉移到縣級市。在這片新城中，還將建設規模龐大的「武廣教育城」。對地方政府來說，建設民辦學校的好處是減少財政支出，增加財政收入，看似合情合理，但類似耒陽分流事件的教育問題並不會短時間內得到解決。當家長怨聲四起時，地方政府又可以通過「保障非營利性民辦學校實施義務教育」的原則向中央政府尋求財政援助。

但地方政府的算盤也不總是能奏效。9月10日中國大陸教師節這一天，因耒陽分流事件而推遲開學的學生們回到了課堂。同一天，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》停止對社會徵求意見，將很快進入實施環節。這一新條例旨在嚴格管理民辦學校的設立、教師資格、財物管理等，公辦校未經批准不得興辦營利性學校，像此次風波中的「湖南師範大學附屬中學耒陽分校」這種藉助名校招牌的民辦學校，將會受到更加嚴苛的限制。義務教育難題，再次被拋回給地方政府。

（李曉璇，澳大利亞國立大學人類學研究生，關注農村教育）

注1：「國家西部地區『兩基』攻堅計劃」是指2004年到2007年在西部地區為實現基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的目標計劃。在「兩基計劃」的基礎上，還針對西部農村學校開展改建宿舍的「農村寄宿制學校建設工程」。「國家貧困地區義務教育工程」是指1995年到2005年分兩期實行的幫助貧困地區普及義務教育的計劃。「中小學危房改造工程」是指2001年到2005年分兩期實施的針對農村地區的危房改造工程。「兩免一補」政策是指城鄉義務教育階段學生免除學雜費、免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生補助生活費的政策。

注2：「生均補貼」是指對城鄉義務教育學校（含民辦學校）按照不低於生均公用經費基準定額的標準補助公用經費。2016年統一的義務教育經費保障機制規定，中西部地區普通小學每生每年600元、普通初中每生每年800元；東部地區普通小學每生每年650元、普通初中每生每年850元。寄宿制學校按照寄宿生年生均200元標準，農村地區不足100的規模較小學校按100人核定公用經費。