評論｜羅鈞禧：古巴修憲公投，一夜醒來就是市場社會主義了嗎？

走入古巴夏灣拿（Havana，哈瓦那），就恍如走進了時光隧道，好像時光一下子倒流了半個世紀。馬路上都是四五十年代的老爺車，而建築物都保留著舊日色彩。1959 年，卡斯特羅（Fidel Castro）領導的古巴革命，成功推翻了親美的獨裁者巴蒂斯塔。不久後，在美蘇冷戰、古巴導彈危機陰霾下，古巴被西方國家封鎖，逾半個世紀轉眼過去，直至美國和古巴於2014年12月恢復外交關係，古巴才慢慢重新與西方國家建立了聯繫。

今年剛好是古巴革命勝利60週年，古巴到處掛滿了慶祝標語，但民眾最近眾焦的討論話題，卻是週日（24日）舉行的修憲公投。修訂憲法的公開理由，是將古巴2011年和2016年的經濟改革措施付諸條文，為現階段實行的前蘇聯時代憲法添入現代市場經濟元素，讓新憲法成為古巴向市場社會主義過渡的藍圖。勞爾．卡斯特羅（Raúl Castro）兩年前說過，古巴通過現行的1976年憲法時，正堅持蘇聯中央計劃經濟模式，但隨著時間過去，當時適應這套體制的歷史、社會和經濟環境早已改變。

這次修憲可以追溯到2011年的古巴共產黨第六次代表大會。雖然那次大會的焦點落在人事交接上，即正式由勞爾接任卡斯特羅為古共中央委員會第一書記（亦即最高領導人），但其實大會亦批准了一份名為「指導原則」（los lineamientos）的文件。這是一份詳細的政策藍圖，計劃向市場開放某些經濟領域。2016年，古共第七屆代表大會通過一份「概念化」文件（la conceptualización），作為經濟改革的理論綱要，強調社會財產和社會主義國家的作用，為這次修憲提供了理論框架。

2017年6月，古巴的全國人民政權代表大會（National Assembly of People’s Power，或稱「國民議會」）成立了一個委員會，負責編寫新憲法的初稿。古共中央委員會於2018年6月審議了提案草稿，然後於7月將其提交國民議會批准。在這次公投前，古巴民眾有三個月的諮詢期，政府在全國舉行了超過11萬個諮詢會，收集了超過65萬個意見。在接納這些意見及進一步修訂文本後，國民大會已於上月通過憲法草稿。根據當地時間25日的公投結果，有超過84%登記選民投票，其中接近87%投下支持票，新憲法獲得壓倒性支持。

百年修憲五次，確立社會主義信條

過去百年，古巴其實曾經有多部憲法，包括1901年、1934年和1940年三部、1959年古巴革命成功後頒布的第一部社會主義時代憲法，以及1976年頒布的現行憲法。不難想像，前三部憲法與社會主義時代兩部憲法的基本原則有所不同。例如，1901年憲法受到美國憲法所啟發，強調分權制衡，但總統被賦予一些額外權力；1901年憲法的另一個著名之處，就是美國迫使古巴在憲法內寫入《普拉特修正案》（Platt Amendment），授權美國軍事干預古巴提供法律基礎，變相殖民古巴；在1934年憲法實行了短短一年就被廢除；1940年憲法轉向了半議會制（semi-parliamentary system），設立了總理（Prime Minister）一職領導「部長會議」（Council of Ministers），也強調憲政主義的社會性，與拉丁美洲社會憲政主義的浪潮一致，被認為是比較自由（liberal）和有進步性（progressive）的一部憲法。但這段時期的國民議會極度分化，1940年至1959年期間，古巴共有15位總理——最「短命」的一位，才當了六天總理。

然而，隨著古巴革命和社會主義政權上台，古巴的憲政秩序被完全顛覆，而這正在1959年憲法反映出來：政治權力集中在行政部門，以確保社會變革得以「由上而下」貫徹落實。立法的權力，由國民議會轉交到了部長會議；由於部長都是由總統任命的，所以這實際上加強了總統的權力。卡斯特羅當時兼任總理和共產黨第一書記，負責執行這些職能，其權力基本上是不受約束的。不過當時支持者認為，古巴需要建立「無產階級的支配」從而過渡至社會主義，以及抵制外部威脅。

1976年憲法是古巴現行的憲法，於1976年2月經公投通過，「總理」一職改名為「部長會議主席」（President of the Council of Ministers）。這部憲法是美洲國家第一個明確堅持社會主義信條的憲法，其第一條即指古巴是「社會主義工人國家」。憲法還宣稱受到馬克思、恩格斯、列寧等的思想所指導。對於國家經濟，憲法指要以社會主義原則實施計劃經濟，大部分生產要素由國家控制，並且大部分勞動力為國家所僱傭。

不要均貧，修憲為了經濟新增長點

一般而言，一個國家不會輕易修改憲法——古巴也不例外。兩年多前卡斯特羅逝世，外界一直期待古巴出現突變。但其實古巴一直在變，修憲公投正是這個漫長政治變革過程的一部分。而要理解為何古巴求變，就要先了解古巴過去半世紀的經濟興衰。

「公平」（equity）是古巴社會主義價值觀的核心要素。在古巴革命初期，這議題本來無可爭議。在冷戰時期，蘇聯牽頭與各社會主義國家組成「經濟互助委員會」（COMECON），古巴作為其中一員，有相對龐大的出口市場，也得到其他社會主義國家便宜的能源和製成品。因此，即使在西方關係被切斷的情況下，古巴經濟仍能實現增長。

然而，隨著1991年蘇聯解體，COMECON 在一夜之間停止運作，古巴經濟突然陷入嚴重衰退，進入了所謂「和平時期的特殊階段」（Special Period in Times of Peace），國民生產總值從1989年到1993年銳減了超過三分之一，糧食和燃料普遍短缺。古巴的經濟戰略不得不改變，要自給自足才能繼續走下去。

為應對短期和中期危機，古巴採取了一系列經濟政策，包括快速擴張旅遊業、發展生物技術產業、出口人力資源（主要是醫生和護士），以及改革農業部門。古巴在這段時期的經濟增長並不俗，直至2008年，古巴的經濟增長都處於西半球的前列位置，亦遠高於發達國家的經濟增長。

但自從2008-09年的環球金融危機發生以來，古巴的國民生產總值增長都保持在略低於2%水平；鑑於古巴的統計數據並不可靠，哈佛大學教授 Jorge Dominguez 甚至認為實際數字應該是接近零。自從上世紀「和平時期的特殊階段」經濟蕭條之後，古巴還沒有完全復元過來。到了2015年，古巴的人均國內生產總值才大致回復到1985年水平。2000年，委內瑞拉和古巴簽署協議，承諾每天向古巴提供11萬多桶石油，以換取數千名古巴醫生到委內瑞拉工作。但由於委內瑞拉過去幾年的政治亂局，石油運輸量到了2016年已經下降到每天約42000桶，進一步加深古巴的經濟困境。如果沒有新的經濟增長，古巴社會主義的「公平」達到的不是「均富」，而是「均貧」。

新憲法部分放開對私營經濟的限制

因此，本次修憲最大的影響是在經濟層面。雖然自1992年以來，私營企業能夠以「自僱」形式在古巴獲取營業執照，但其法律基礎其實並不清楚。除了小農戶擁有的土地，古巴現行憲法沒有明確保護私有財產，也禁止私營企業僱用受薪勞工。就算古巴每年得到的約20億美元外國直接投資，理論上都是違憲的。

新憲法重申了國營企業是整體經濟的支柱，但為私營經濟提供法律基礎，將私營企業和私人就業合法化。此外，新憲法也禁止政府徵收私有財產（除公共目的外），及保護外國直接投資。但總體而言，新憲法的最終文本比去年夏天提出的草案更為保守。除了列明古巴將繼續計劃經濟，本來在草案省去的1976年憲法「建立共產主義社會」字眼，在最終文本也被重新加上，顯示古巴的保守勢力在修憲辯論中還是佔了上風。

與此同時，古巴去年7月宣佈新的私營企業規定，將現有201個私營經濟活動項目整合為123個，同時擴大部分項目經營範圍。但新規定有不少條文，限制私營經濟活動的發展。例如，在新規定下，接載遊客的的士必須通過國家旅遊代理經營；私營企業不能為外國人工作，這對不少古巴人（特別是不少編程員）來說，都是一個沉重的打擊。雖然古巴政府後來放寬了部分規定，包括決定不對約60萬自營職業者（cuentapropistas）實行「一人一證」要求，即每人只能擁有一項私營活動的經營許可證。私營企業仍需要將資金存放在國營銀行以防逃稅，但比例就由80%降至65%。私營餐廳、酒吧和咖啡廳內座位不能超過50個的規定亦被取消。

新規定的不少內容，讓人感覺古巴政府不希望私營部門蓬勃發展，並通過各種法規限制私營企業與國有企業競爭的能力。美國大學教授 William LeoGrande 就認為，古巴政府一方面希望國家能夠從私營企業獲得更多稅收，但另一方面也限制個體業務的增長，以防止財富的積累。

新憲法改變政治架構

此外，對於這次修憲，外界也關注古巴國家權力架構將如何重組。新憲法繼續強調共產黨的作用，也未有改變原有以古巴共產黨為全國主導力量這一基本原則；總統將會是國家元首，而「部長會議主席」一職將重新正名為「總理」，回復到1976年之前的稱呼。新憲法亦規定了總統年齡和任期限制，包括總統就職前的年齡必須低於六十歲；總統任期為五年，只可連任一次。總統將由國民議會選出，而總理將則由總統提名，任期五年，並由國民議會批准。

由於國家元首和政府首腦的角色將會分拆，總統不再領導國務委員會（Council of State）和部長會議。總理作為政府及內閣（即部長會議）首長，負責與各省省長處理國家政策的日常管理；總統則將負責戰略發展和國家的總體方向。總的而言，新憲法希望將長期戰略及政策制定的工作，與落實執行的工作分開。這些改革旨在提高政府效率，特別是將日常的政府工作由總統交給總理處理。而省長亦有更多權力，有助以促進地方之間的競爭與發展。

另外，國民議會主席同時兼任國務委員會首長，領導古巴國內最高級別的立法機關。一般情況下，國民議會每年只舉行兩次會議，而國務委員會則扮演「常務委員會」的角色，負責處理國家日常的立法職能。

在新憲法通過後，古巴應該很快就會有一個新政府。由於總統的地位被削弱，去年才接任勞爾成為總統、國務委員會主席兼部長會議主席的迪亞斯・卡內爾（Miguel Diaz-Canel）會如何自處，勞爾又會否提早向卡內爾交出第一書記之位，值得外界關注。

從計劃經濟走向市場經濟，古巴仍面臨的問題

作為社會主義國家，古巴過去半世紀大力投資教育和醫療，本身已經有大批受過良好教育的「平價」勞動力。過去古巴的基礎設施非常落後，甚至到了去年12月才終於推出3G上網服務。這些勞動力和基礎設施，能為古巴經濟帶來不少增長潛力。如果古巴願意開放市場及實行市場改革，外國投資者無疑將願意大力投資。

然而，正如有批評聲音指出，古巴的根本政治經濟體制從來沒有被認真討論過——承認私有財產的新憲法和限制私有財產的新法規，代表了古巴領導人之間的政治妥協。他們認識到私營部門為經濟發展所需，但有些人又擔心它們會加劇不平等，甚至威脅社會主義。這種矛盾本質上是不穩定的。

新憲法為古巴改革創造了基礎，無疑是社會制度改革上的重大躍進，但古巴經濟將仍然受控制及保持高度集中規劃。加上特朗普上任後恢復對古巴的旅遊與經濟限制，古巴的經濟市場化改革仍困難重重。古巴要走一條「古巴特色社會主義」道路，甚至要向市場經濟全面過渡，仍然將會是一個漫長的過程。

（羅鈞禧，曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師，研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等）