評論｜王浩嵐：推翻特朗普「緊急狀態」，為何12名共和黨參議員選擇倒戈？

3月14日，共和黨把控的美國參議院以59票支持、41票反對的結果，通過早先民主黨控制眾議院起草的聯合決議，推翻了三週前總統特朗普（川普）為籌資建設美墨邊境牆而宣布的「緊急狀態」。這一決議迫使特朗普任內第一次使用否決權，把決議送回國會。由於大部分共和黨議員依然為總統撐腰，國會兩院想要達到推翻總統否決所需要三分之二的絕對多數幾乎毫無可能，所以特朗普宣布的緊急狀態是否合法，將由聯邦法院來裁決。

但對於面臨國會民主黨圍堵和穆勒「通俄門」調查等多方面壓力的特朗普，此番多達12名共和黨參議員倒戈支持民主黨提出的決議，無疑給白宮敲響了警鐘。國會共和黨人在忍受了過去兩年眾特朗普飄忽不定的行事風格之後，開始在諸多內外政策問題上和白宮唱反調。雖然特朗普對共和黨整體的把控依然穩固，在共和黨選民中支持率也高居不下，但在府院分治的情況下，若連共和黨把控的參議院都開始頻繁唱反調的話，必將給特朗普政府的國內議程和連任選情蒙上陰影。

在府院分治的情況下，若連共和黨把控的參議院都開始頻繁唱反調的話，必將給特朗普政府的國內議程和連任選情蒙上陰影。

總統緊急權力和國家緊急狀態的前生今世

在美國政治極度極化、參眾兩院分屬兩黨、以及明知總統將會動用否決的情況下，為何國會能強行通過反對決議？而特朗普又為何非要通過宣布緊急狀態來獲取建設邊境牆的資金呢？這一切，其實都要從剛剛結束的史上最長聯邦政府停擺和近代總統行政權力的膨脹說起。

2018年12月底，美國聯邦政府因國會未能及時通過撥款法案，進入了停擺關門狀態。兩黨之所以未能達成妥協，是因為總統為了兑現核心競選承諾——在美墨邊境建邊境長牆，強迫國會增加57億美元的建牆預算。然而，即便是在特朗普上台前兩年中，共和黨完全把控的國會兩院也沒能給白宮提供建牆資金。這一方面是因為參議院通過預算法案需要六十票的絕對多數，因此民主黨可以有效地阻撓共和黨在撥款法案中添加建牆預算，同時也說明即使共和黨人也對特朗普痴迷的建牆計劃不甚感冒。

中期選舉之後，共和黨損失了多達四十個眾議員席位，丟掉了眾議院的控制權，腹背受敵的特朗普反而一意孤行，向核心選民表達他一定會兑現建牆這項核心競選承諾的決心。於是，在共和黨把控眾議院的最後日子裏，兩黨就聯邦2019財年的撥款法案大打出手，最終也還是無法在建牆這一問題上達成一致。

兩黨都死守底線的結果，則是聯邦政府進入了一年之內的第三次關門。然而與前兩次短暫停擺不同的是，這次關門不僅跨越了兩屆國會，同時也創下了政府停擺最長記錄。在長達35天時間內，大批聯邦職員遭遇欠薪，而聯邦政府的各項機構也因缺人缺錢而陷入癱瘓。雖然特朗普嘗試把政府關門的責任推卸給國會民主黨人，但他過去的言行（包括公開宣稱自己會為政府關門負責）卻讓美國民眾很難相信的辯解。在經歷了民調支持率下滑，公共交通面臨癱瘓，社會各界矛盾也快達到爆發的臨界點時，特朗普終於被迫宣布接受了國會兩黨所提供的三週短期撥款協議，重新讓聯邦政府恢復運轉。

此番退讓，讓特朗普元氣大傷，不僅民調支持率重挫，一手導演的關門施壓也沒能讓民主黨在建牆撥款問題上退讓，同時還因被迫讓步而遭遇共和黨內極端保守派的質疑，可謂是賠了夫人又折兵。在被右翼媒體和保守派評論員輪番轟炸下，特朗普無疑不能在移民和建牆等問題表現軟弱，但在缺少讓聯邦政府三週後再次停擺的政治資本和決心的情況下，實在進退兩難。於是在國會兩黨通過不包含57億建牆資金的撥款法案之後，特朗普並沒有行使否決， 反而簽署了撥款法案，保證了聯邦政府不會再次關門，但與此同時，總統宣布美國因邊境問題進入國家緊急狀態，希望繞過國會從其他行政機關的預算中挪用資金建牆。

此番退讓，讓特朗普元氣大傷，不僅民調支持率重挫，一手導演的關門施壓也沒能讓民主黨在建牆撥款問題上退讓，同時還因被迫讓步而遭遇共和黨內極端保守派的質疑。

與不少總統制國家不同，美國總統缺乏憲法直接定義的緊急狀態權力。歷史上總統大多是在戰爭期間憑藉作為三軍統帥的權力來宣布緊急狀態，比如林肯曾在內戰期間暫停人身保護權（Habeas Corpus），而小羅斯福曾將諸多日裔美國人送進集中營。二戰後，行政權在冷戰格局下不斷膨脹，乃至在尼克松期間達到所謂的「帝王總統制」，而國會的權力則因為兩黨政治立場的極化和立法程序的低效愈發削弱，在很多情況下甚至將本屬於國會的權力「承包」給總統和行政機關。雖然在水門事件後，國會通過了一系列限制總統和行政權力的法案，但並沒有逆轉行政權繼續膨脹、立法權持續萎縮的大趨勢。

這次特朗普單方面宣布美國進入緊急狀態，則是利用了1976年國會通過的國家緊急狀態法所給予行政機關裁決的權力。國會僅僅保留了在總統宣布後以簡單多數決議推翻緊急狀態的權力，這就給了總統在這一類問題上的極大操作空間。雖然在過去的四十多年中，歷屆總統僅把緊急狀態用在重大國家安全問題和自然災害之上，但過於寬鬆的操作空間，無疑還是讓特朗普這樣的「非常規」總統有了可趁之機，從而將緊急狀態的定義大大擴展。

為何共和黨參議員會如此不滿？

對於總統繞開常規預算撥款程序的做法，國會民主黨人自然旗幟鮮明地反對，揚言將總統和白宮告上法院，以期司法系統能裁定特朗普的行為違憲，而本該是總統盟友的不少共和黨議員，也對總統的作為十分不滿。

由於共和黨一向標榜自己是憲法保守派，贊同限制政府和總統的權力，提倡在三權分立體制下保持權力制衡，也在過去的幾年中用此理由不斷攻擊奧巴馬政府「濫用」行政權。倘若此番縱容本黨總統重新定義緊急狀態，不僅所謂「憲法保守派」的面子掛不住，同時也可能給未來的民主黨總統同樣利用緊急狀態權力繞開國會開了綠燈。

倘若此番縱容本黨總統重新定義緊急狀態，不僅所謂「憲法保守派」的面子掛不住，同時也可能給未來的民主黨總統同樣利用緊急狀態權力繞開國會開了綠燈。

參眾兩院撥款委員會的成員，更是擔憂特朗普此番創下的先例，可能會削弱國會對「錢袋子「的把控。在經歷了過去一個世紀的退讓之後，控制聯邦每年預算和撥款的錢袋子，幾乎是國會和總統抗衡的最後資本，倘若連錢袋子都不保的話，那國會很難說還是三權分立下總統的平級單位了。

在決議輕鬆通過眾議院之後，由於法律規定這種特殊決議僅需要簡單多數通過參議院，即便是參議院多數黨領袖米奇·麥康納爾（Mitch McConnell）也無法阻撓表決。最終，在試圖和白宮協商修改緊急狀態權力失敗後，多達12名共和黨參議員加入了全部47名民主黨參議員，投票贊成了決議。有趣的是，這12位「倒戈」的共和黨參議員意識形態十分多元，反對的理由也各不相同。

温和派

1、蘇珊·柯林斯（Susan Collins），緬因州參議員：

柯林斯是12位支持推翻國家緊急狀態決議的共和黨參議員中最早公開的一個。在愈發保守的共和黨中，自1996年起擔任參議員的柯林斯一直是政治立場相對最温和的幾位之一，時常贊同民主黨和自由派支持的政策立場，在過去幾年間的重大立法過程中都發揮了關鍵作用，正是她的反對，讓共和黨廢除奧巴馬醫改的計劃胎死腹中，而有她支持的特朗普税改計劃則順利通過。

作為新英格蘭地區碩果僅存的共和黨籍國會議員，也是唯二將在2020年面臨藍州競選的共和黨籍參議員之一，柯林斯反對特朗普的緊急狀態，既是保持她一貫獨立的「人設」，也是迎合將要面對的連任挑戰。由於柯林斯是去年參議院通過卡瓦諾（Brett M. Kavanaugh）大法官提名的最關鍵一票，她必然要在接下來的大選中受到憤怒的民主黨人圍攻，但是在過去三次選舉均以壓倒性優勢勝出的情況下，民主黨人恐怕很難完成 「復仇」 。相對雄厚的政治資本和來自藍州的政治背景，讓柯林斯有機會在這個問題上 「叛黨」 ，成為將在2020競選連任的共和黨人中，唯一投票贊同決議的參議員。

2、麗薩·穆卡斯基（Lisa Murkowski），阿拉斯加州參議員：

穆卡斯基也是參議院少有的温和派共和黨人、柯林斯的天然政治盟友，兩人甚至在參議院並排而坐，頻繁在墮胎和社會議題上與共和黨主流唱反調。雖然她現如今擔任參議院能源委員會主席，也是撥款委員會的資深成員，但2010年選舉中曾輸掉共和黨初選、卻以手寫選票的海選方式贏得連任的傳奇經歷，讓她和共和黨建制派貌合神離。

在過去兩年中，穆卡斯基不僅大力反對廢除奧巴馬醫改，甚至在卡瓦諾提名問題上都公開和黨的立場唱反調，是當時51位共和黨參議員中的唯一反對者。由於她在2016年剛剛連任，在2022年前都無需面臨競選連任壓力，所以這次在緊急狀態問題上反對特朗普並不讓人意外。

自由意志主義者

3、蘭德·保羅（Rand Paul），肯塔基州參議員：

蘭德·保羅和其父羅恩·保羅是共和黨內最出名的一對持自由意志主義立場的議員父子，時常因為奇特的意識形態立場，而跳出來和共和黨主流的保守派們大唱反調。自2010年當選參議員以來，蘭德·保羅一直堪稱參議院的 「戲劇性No.1」 ，總是能在一些本無爭議的議案上鬧出點花樣。雖然2016參加共和黨總統初選慘敗而歸，但成功連任的保羅依然在參議院中強撐自由意志主義的大旗，旗幟鮮明地和他眼中侵蝕個人自由的「大政府」作鬥爭。不過雖然他不時在重大政策議題上反對特朗普政府的立場，但他本人卻和總統關係良好，時常與特朗普在高爾夫球場上共度週末。

保羅此番反對特朗普的緊急狀態，可以說符合絕大多數人對他的預期，他也強調稱，支持決議是從原則性角度考慮，為維護憲法三權分立和權力制衡的基本框架而做出的決定，並非針對特朗普個人。雖然保羅的政治立場飄忽不定、難以捉摸，但他偏向孤立主義的外交政策立場，必然會讓他在未來的幾年中和特朗普政府的外交政策產生直接衝突，繼續讓共和黨領導層和白宮為其頭疼。

4、麥克·李（Mike Lee），猶他州參議員：

作為茶黨運動代表人物的麥克·李，自2010年首次當選參議員來一直是意識形態最保守的幾位議員之一。作為一個自稱的憲法保守派，李在過去的幾年中多次嘗試逆轉國會在過去幾十年中一直過於放縱行政權的趨勢，試圖重拾國會在外交內政重大問題上本該和白宮同等的決策權。雖然其一己之力並不能改變歷史進程和政壇大勢，但他也確實在維護國會和立法機關應有的權威上保持了一貫的意識形態立場。即便是本黨總統「濫用」行政權，李也不會在這樣的原則性問題上含糊，加上2016年剛剛連任、短期內無需再度面臨連任壓力，李成為了第五個公開投票贊成推翻特朗普緊急狀態的共和黨參議員。

不過，既然李是最保守的幾位參議員之一，他這次公然「反叛」黨和特朗普的道路更多地應該被解讀為原則層面異議，而並非在政策層面上有什麼重大分歧，因此他在未來的幾年中，預計還將緊密擁戴特朗普的其他保守派政策主張。

黨內元老

5、米特·羅姆尼（Mit Romney），猶他州參議員：

剛剛當選參議員的羅姆尼出身政治世家，從政經歷豐富，既幹過馬薩諸塞州州長，也擔綱過鹽湖城冬奧會主席的重責，2012年更是作為共和黨推出的總統候選人挑戰奧巴馬。雖然名義上羅姆尼只是參議院中的一位資淺議員，但他個人的履歷和曾擔任共和黨領袖的歷史，無疑讓他在華府有着很大話語權。

作為曾在2016年總統大選的過程中多次質疑特朗普的共和黨建制派代表性人物，在特朗普當選總統之後，羅姆尼雖然也因要競選參議員席位而暫時和特朗普化干戈為玉帛，但成功當選之後沒多久便露出了狐狸尾巴，在《華盛頓郵報》上發表了一篇措詞激昂的社論，大力批判特朗普在過去兩年中給美國帶來的負面影響。當特朗普繞過國會、試圖兑現他建邊境牆的承諾時，不難想像羅姆尼會跳出來旗幟鮮明地反對總統。在麥凱恩仙逝，弗雷克和寇克爾退出政壇的情況下，在未來的幾年中，毫無政治風險的羅姆尼或許將接過他們的大旗，成為共和黨內反對特朗普最洪亮的聲音。

6、拉瑪爾·亞歷山大（Lamar Alexander），田納西州參議員：

即將邁入耄耋之年的亞歷山大，在去年中期選舉結束後便早早宣布將告老還鄉，不再尋求連任。作為美國政壇和共和黨內的一位「活化石」級別元老，沉浮政壇將近半個世紀的亞歷山大一直是參議院中最受尊敬的幾位老資格議員之一。雖然本是很傳統的保守派共和黨人，但亞歷山大的務實作風和謙和的長者風範，讓他成為過去幾年中化解參議院議事僵局的關鍵人物之一，不時和民主黨中間派議員達成妥協，從而解決危機。同是議會權力堅實擁護者的亞歷山大，在白宮宣布緊急狀態之前便告誡特朗普此舉不妥，即將退休的形勢也解除了亞歷山大的連任壓力，也因此加入了共和黨中倒戈的行列。

「撥款者」 （Appropriators)）

7、羅伊·布倫特（Roy Blunt），密蘇里州參議員：

如今是參議院共和黨第四把手的布倫特，是這次參院領導層中唯一敢於跳出來反對特朗普的成員。的布倫特是老牌國會政客，曾任眾議院多數黨領袖，在2016年借特朗普東風以微弱優勢成功連任參議員。作為參議院撥款委員會的資深成員，布倫特對於總統侵蝕國會的財權感到非常不安。在決議必然會通過、卻又不會有實際效果的情況下，同樣在短期內沒有競選壓力的布倫特難得選擇把原則性考慮放在黨派利益之前。但由於他是參議院共和黨領導層成員，布倫特未來肯定還是在大方向上跟白宮走，不會像其他黨內反對派同僚那樣頻繁「越線「。

8、傑瑞·莫蘭（Jerry Moran），堪薩斯州參議員：

和布倫特一樣同是參議院撥款委員會資深成員的莫蘭，同樣也表達了對總統越過行政權限制紅線的擔憂。雖然他贊同特朗普試圖保證美墨邊境安全的立場，但無法支持特朗普篡奪國會撥款權力的行為。莫蘭來自1930年代以來就再也沒有選出民主黨籍參議員的「深紅州」堪薩斯州，雖然時不時有過 「出格」 的行為，比如在2016年公開質疑其他共和黨人不理睬奧巴馬所提名的最高法院大法官候選人的做法，但也很快就在保守派壓力下「認慫」，被迫收回先前言論。

在2016年成功連任後，莫蘭在2022年之前都無需擔心連任的問題，因此讓他有膽加入了這次共和黨內的少數「叛逆分子行列」，但和其他幾位建制派參議員一樣，這不能代表他會在將來幾年中真的頻繁反對特朗普的政策。

建制派成員

9、羅伯特·波特曼（Rob Portman），俄亥俄州參議員：

在美國政治癒發極化的年代裏，連本來是保守派共和黨人的波特曼，都因為推崇兩黨合作為主的政治風格的議員而被稱作黨內温和派。雖然從投票紀錄上分析，波特曼並沒有和其他極端保守派共和黨議員有着什麼本質區別，但曾在小布什政府任職的波特曼，還是和特朗普風格的「保守主義」有着些許作風上的差異，也會不時敲打一下白宮主人的出格言行。

在特朗普宣布緊急狀態後，波特曼警告總統的作為將會是一個極其危險的先例，也會給未來總統在各種議題上繞開國會自作主張打開大門，並用此次投票表達了對總統越權的不滿。但對於期待共和黨中將有人和特朗普徹底分裂的好事者來說，波特曼在未來可能還是會讓他們失望，畢竟上次這麼做的人——比如俄亥俄前州長約翰·卡西奇（John Kasich）在共和黨內基本上已經沒有什麼前途，這也是為何很多共和黨議員不敢忤逆特朗普的根本原因所在。

10、馬克·盧比奧（Marco Rubio），佛羅里達州參議員：

作為古巴難民後代的馬可·盧比奧，曾是備受茶黨和建制派共和黨人推崇的政壇新星，不少人寄希望於他有朝一日帶領共和黨走上光明大道。然而一度炙手可熱的盧比奧卻在2016年總統大選中鎩羽而歸，慘敗給了毫無從政經驗的特朗普。兩人也在競選途中結下梁子，雙方都曾多次對進行人身攻擊。

地位一落千丈的盧比奧雖然在2016年成功保住了參議員席位，但失去光環的他已遠不如從前。即便如此，作為參議院外交委員會資深成員的盧比奧仍然保持了一定的話語權和曝光度，不時質疑特朗普的外交政策方針。與其他幾位支持決議的建制派議員相似，盧比奧在精神上支持總統的立場，政策上反對總統的行為。按照盧比奧過往的行事風格，這次難得的反抗只能說是例外，而不能當成「新常態」。

11、帕特里克·圖米（Patrick Toomey），賓夕法尼亞州參議員：

雖然來自於關鍵搖擺州賓夕法尼亞，圖米卻並非温和派共和黨人，而是一個前特朗普時代很典型的保守派共和黨人。在2016年，圖米在大多數人都以為他幾乎不可能成功連任的情況下，以1%的微弱優勢神奇贏下了又一個六年任期。不過作為上個時代的共和黨人，圖米在貿易和關税問題上和特朗普有着很大分歧。大力支持自由貿易的圖米曾在過去一年中多次試圖逼迫國會通過法案推翻特朗普的關税決定，奪回本該屬於國會的關税權力，只不過沒能成功。這次圖米支持決議，則是因為覺得特朗普濫用緊急狀態權力會威脅到美國三權分立的根本，因此他有必要站出來維護，同樣，這也只是特事特辦，圖米也難說是弗雷克/寇克爾第二。

12、羅傑·維克爾（Roger Wicker），密西西比州參議員：

去年中期選舉輕鬆連任的維克爾，是這12人行列中讓人最為意外的一位。特朗普在密西西比州十分受歡迎，維克爾在過去兩年中也緊密跟隨着總統的各項主張，幾乎從未表達過和白宮相左的異見。可能對於作為參議院商務委員會主席和軍事委員會資深成員的維克爾來說，特朗普試圖挪用軍隊建設資金來建牆是一個十分危險的先例，不僅可能會威脅到國家安全，同時也可能給未來自由派總統可乘之機，因此而加入支持決議的隊列之中。但對於維克爾這樣的深紅州保守派議員來說，這一次忤逆總統已經是破天荒了，幾乎不可能在未來幾個月裏他真的站出來和總統唱反調。

從「友情客串」跳票，看共和黨內部政治生態

對與大多數共和黨人來說，忤逆特朗普還是一件十分有風險的事情。

2014年藉着中期選舉「反奧巴馬」東風首次當選的北卡羅來納州參議員蒂利斯（Thom Tillis），即將在2020年迎來一場嚴峻的連任考驗。北卡的搖擺州屬性無疑讓他成為了民主黨2020年為數不多的目標之一。一直標榜自身「憲法保守派」品質的蒂利斯，也認識到特朗普繞開國會正常撥款渠道來建牆的行為可能會帶來憲政危機。為了彰顯自己的獨立性，以期拉攏中間派選民，蒂利斯早早宣布了將會投票支持推翻特朗普的緊急狀態，還順手在《華盛頓郵報》主筆了一篇社論來表達決心。這篇宣言，讓他成了當時第二位跳出來反對緊急狀態的共和黨人。

然而，蒂利斯的決定惹怒了共和黨內的特朗普支持者，特別是兩位北卡州的共和黨國會議員馬克·沃克（Mark Walker）和馬克·馬多斯（Mark Meadows），更是嚴厲指責蒂利斯此舉純屬自私自利，傷害黨的利益。於是在共和黨內源源不斷的質疑聲和可能會在共和黨初選中遇到沃克挑戰的威脅下，蒂利斯的立場軟化，在其他共和黨同僚分別宣布支持決議的時候，最終卻加入了其他2020年謀求連任同僚的行列，轉而反對決議。

蒂利斯的變卦把他自己擺在了一個十分尷尬的位置，既開罪了右派，又惹怒了左派。但正是像蒂利斯這樣的實例，彰顯出共和黨議員不敢反抗特朗普的原因——擔心自己可能會輸掉共和黨初選。總而言之，拋開黨內一貫和特朗普唱反調的幾個老面孔外，有膽反對特朗普的其他參議員，大多是不會在近期內有競選壓力的建制派成員。在目測決議必然通過、同時又必然會被白宮否決、從而不會對特朗普建牆計劃有任何實質影響的情況下，這些議員的倒戈，不過是在無關緊要情況下稍微敲打白宮一下。從其他將在2020年面臨連任壓力的共和黨人依然緊密團結在特朗普周圍，不難看出，在未來的幾年中，除柯林斯、穆卡斯基等少數温和派以外，大部分共和黨人依然將大概率和特朗普站在同一戰線上。

（王浩嵐，旅美時政觀察人士）