從政府關門危機到議長被罷免：美國國會陷入了怎樣的失靈狀況？

誰能想到，在短短的幾天時間內，美國政壇當下最大的危機便從聯邦政府面臨長期關門轉變為衆院因議長被罷免陷入停擺狀態。在美式民主即將再度迎來2024年大選等關鍵考驗之時，美國政壇危機不斷，持續出現黑天鵝事件的狀態，不得不讓外界對美國政治制度目前的健康程度打上一個大大的問號。

如果說上週六（9月30日）國會兩院在拖延許久之後迅速通過短期持續撥款法案（Continuing Resolution）, 使得聯邦政府免於在10月1日新財年開始便陷入停擺狀態，還讓外界頗感意外的話，隨後美國時間10月3日週二，衆議院在共和黨議員馬特·蓋茨（Matt Gatez）的牽頭下通過出缺動議（Motion to Vacate）投票罷免了衆議院議長凱文·麥卡錫（Kevin McCarthy）的創造歷史之舉，卻已經是大多數資深美國政治觀察人士早已預料到的必然結局。

這兩件乍一看毫無關聯的政治事件，實際上背後牽扯着兩條貫穿近代共和黨政黨內部和國會政治生態的主軸線——共和黨建制派和草根基本盤之間的恩怨，和國會領導層和基層議員源遠流長的結構性矛盾。正是這一長期矛盾，先後導致了共和黨三任議長，一任多數黨領袖的倒台，曾多次讓聯邦政府陷入關門停擺的危機，同時也客觀上促使國會一步步走向如今的近乎崩壞局面。而這一切，遠不會因為麥卡錫的倒台而宣告終結。

最後時刻避免政府關門

直到上週六上午，包括國會議員在內的大多數人，都已經認定聯邦政府必然在新財年開始陷入一段長期的停擺關門狀態。

事實上，直到上週六上午，包括國會議員在內的大多數人，都已經認定聯邦政府必然在新財年開始陷入一段長期的停擺關門狀態。國會在最後期限之前通過45天有效的臨時持續撥款法案，反而是不符合絕大部分華府圈人士認知的意外結果。

造成普遍悲觀態度的原因非常簡單——在新財年到來之前的一兩週時間內，國會兩院都沒有通過任何一份單項預算撥款（appropriation bills）法案；甚至在衆院層面，作為多數黨，控制議程的共和黨人連開啓己方草擬法案的規則投票（procedural vote）都無法通過，幾近讓衆院陷入全面癱瘓狀態。通常來講，衆議院這種由多數黨絕對主導的「一黨專制」機構，多數黨就法案提出的規則投票是多數黨成員無論是否支持法案本身，都應該投票支持的。因此無法通過本黨領導層批准的法案的規則，在衆院的歷史上極其罕見，而共和黨控制的衆院上週短時間內連續兩次出現規則投票失敗的尷尬現實，無疑導致了外界對衆院共和黨人，特別是議長麥卡錫控制衆院的能力產生嚴重懷疑，也因此對政府能成功避免關門危機的概率感到悲觀。

更何況，直到截止日期前最後一天的下午之前，麥卡錫一直堅決反對民主黨和部分參院共和黨人通過無條件臨時撥款法案（CR）的提議，聲稱衆院絕不會就這種沒有附加條款的臨時撥款法案進行投票。這種死硬的態度，使得外界和國會議員普遍認為一場曠日持久的政府關門不可避免，甚至已經開始思考最終該如何化解可能長達十天半個月的關門的方案。

然而，出乎所有人意料的是，當共和黨自己提出的單項預算撥款法案和共和黨版的臨時撥款法案接連失敗後，議長麥卡錫選擇了「認命擺爛」，直接提出了一份不帶任何附加條件（包括參院兩黨均支持的對烏克蘭的軍事援助也被排除在外）的臨時撥款法案讓衆院表決。最終在經過和衆院民主黨人及參院的短暫拉扯之後，有效期45天的臨時撥款法案成功通過國會，把預算撥款的這一難題暫時擱置到十一月中旬再去解決。

儘管政界普遍清楚，麥卡錫認清當下的華府政治形勢和權力格局，推動衆院通過一份由兩黨高層談判磋商之後誕生的綜合撥款法案（Omnibus Apportions bill），來結束政府關門和年度預算危機只是時間問題。但沒有人預料到麥卡錫會這麼快，尤其是在政府關門正式發生之前就選擇讓步。特別是在共和黨極端右翼議員屢次三番威脅警告麥卡錫，稱若他和民主黨在預算問題上妥協，就將通過罷免動議（Motion to vacate）把麥卡錫趕下議長寶座的情況下，麥卡錫這麼快選擇退讓，着實是讓華府感到了震驚。

一場無厘頭的關門之爭

相比與之前幾次有着清晰脈絡和具體原因的重大預算糾紛，今年的政府關門危機顯得就非常無厘頭，讓外界摸不到頭腦，因為這次危機並沒有一個明確的政策爭議點。

近些年來，美國聯邦政府多次面臨關門危機，以至於外界已經對美國政府停擺一事產生了新聞疲勞。普通人很難理解一個超級大國的中央政府，怎麼能隔三岔五的就因為預算問題陷入關門停擺的尷尬狀態。但如果深挖過去三十年內美國政府的幾次重大關門危機，都會發現引發危機的導火索，並不僅僅是出在老生常談的政治極化和國會立法權的衰敗等內在原因之上。

而往往是政壇最前端，兩黨分歧最為巨大的具體政策分歧，導致了聯邦政府陷入長時間的停擺危機。克林頓政府1995-1996年期間的政府兩次停擺，均是因為來自民主黨的總統克林頓和議長金裏奇（Newt Gingrich）帶領的國會共和黨人在福利項目開支和聯邦赤字等重大財政政策問題中，持截然不同的立場。2013年的政府關門，是完全由奧巴馬醫改這項極具爭議的政策議題所引起。而最近一次，同樣也是歷史上歷史最長的政府關門，源於特朗普2018年末，要求即將換屆並面臨政黨輪替的國會滿足他在美墨邊境建牆的資金請求。

所以，相比與之前幾次有着清晰脈絡和具體原因的重大預算糾紛，今年的政府關門危機顯得就非常無厘頭，讓外界摸不到頭腦，因為這次危機並沒有一個明確的政策爭議點。雖然有部分外界媒體把政府關門危機與烏克蘭軍援和美墨邊境政策等爭議話題掛鉤，但實際上，這些議題固然重要，卻並不是阻撓國會通過臨時撥款法案最直接的原因。倘若深究這次預算難產的源頭，不難發現衆院共和黨黨團的內部政治生態，特別是議長麥卡錫和黨內極端右派之間的長期矛盾，恐怕才是這次危機的真正根源。

倘若深究這次預算難產的源頭，不難發現衆院共和黨黨團的內部政治生態，特別是議長麥卡錫和黨內極端右派之間的長期矛盾，恐怕才是這次危機的真正根源。

自2010年共和黨憑藉着草根運動「茶黨」入主衆院以來，由建制派主導的衆院共和黨領導層和意識形態較為激進的基層議員之間可謂是一直摩擦不斷。對於靠着深紅選區草根選民鼎立支持，當選國會議員的共和黨極右派議員群體，一向對強調製度重要性，樂於與民主黨妥協交易的領導層精英們嗤之以鼻，認為正是這種過時的政治風格讓聯邦政府的規模和開支進一步膨脹。也正是從10年開始，這些共和黨極右翼議員組成的自由連線黨團（House Freedom Caucus）逐漸成為了共和黨政治中一股不可忽視的力量。

也就是在這批議員的干涉之下，2015年末，屬於老牌鄉村共和黨人的議長博納（John Boehner）因在預算和債務上限問題上反覆與黨內博弈，搞得精疲力竭之後選擇辭職。特朗普的當選進一步推動了共和黨原先極端右派在黨內的奪權進度，隨後的幾年中，整個共和黨衆院黨團都被迫向自由連線黨團靠攏，通過自我革命的方式完成共和黨的全面特朗普化。這積極轉向的議員群體當中，就包括了建制派出身，曾因為黨內保守派阻撓無緣議長之位的凱文·麥卡錫。為了給自己成為少數黨領袖和議長鋪平道路，麥卡錫花了大量時間安撫原先堅決反對他的自由連線黨團成員，通過積極向特朗普靠攏來洗白自己的建制派「黑歷史」。

儘管麥卡錫的一系列努力，贏得了特朗普和吉姆·喬丹（Jim Jordan）為代表的部分黨內右翼保守派認可，但相當一部分自由連線黨團的成員仍不買他的帳，並不相信他的政治姿態轉變是發自內心的「皈依」。在共和黨去年中期選舉表現不如預期，僅僅以個位數席位優勢拿下衆院控制權之後，今年年初的議長選舉，已將麥卡錫和黨內右翼之間的矛盾徹底暴露出來。為了贏得黨內頑固保守派議員支持，湊夠當選議長必要的過半票數，麥卡錫先後向這些反對派做出了一系列的巨大讓步，並承諾將在預算問題上回歸舊制，用分別通過12個單項撥款法案的方式來避免國會再度通過一攬子撥款（Omnibus）來通過新財年預算撥款，並實現大規模削減聯邦政府開支的政治目的。

顯然，麥卡錫年初誇下的海口和許出的空頭支票，成了他這八個月的議長生涯中無法掙脫的緊箍咒和索命繩。大範圍削減聯邦開支，那怕是共和黨控制兩院和白宮的一致政府期間都無法實現，而在當下民主黨仍控制參院和行政權的政治現實當中，更是無從談起。但一貫堅持聯邦政府必須「縮水」的共和黨頑固派，並不在乎現實政治的邏輯和政治危機對選請的影響，他們認為麥卡錫應當通過人為製造債務違約和政府關門等極端情況，迫使民主黨和拜登被迫接受共和黨的預算計劃。

在麥卡錫和白宮五月份就債務上限問題達成妥協方案後，勃然大怒的共和黨右派議員，一直在尋求機會報復他們眼中打破了當選承諾的麥卡錫。

因此，在麥卡錫和白宮五月份就債務上限問題達成妥協方案後，勃然大怒的共和黨右派議員，一直在尋求機會報復他們眼中打破了當選承諾的麥卡錫。而一年一度的預算談判，正是這批保守派議員來報復麥卡錫和共和黨領導層，通過製造政治危機來達到削減開支政治目的的最佳途徑。

於是乎，過去的一個多月時間裏，共和黨保守派反覆要求衆院通過的撥款法案的總體支出水平不僅要低於去年的總支出數額，甚至應該回調到上上個財年（FY2022）的水平之下。問題在於，先前麥卡錫和拜登達成的債務上限協議中，兩人同意將今年的聯邦支出水平保持在過去財年的同等水平之上。所以共和黨保守派推動的撥款法案，根本不可能得到衆院和參院民主黨人的任何支持。鑑於共和黨內存在一批無論如何都會投票反對撥款法案，共和黨又只有五個席位的多數優勢，衆院並沒能夠在九月通過任何一份保守派所要求的單項撥款法案實屬預料之中。

在這種局面之下，通過短期撥款法案，先維持政府的日常運轉，把預算問題如同往年一樣拖到年末假日前再行解決本該是國會的常態操作。但麥卡錫迫於黨內右派的壓力，遲遲不敢把無條件的短期撥款法案放到衆院議程之上進行表決。為了安撫隨時有可能發動罷免動議的黨內保守派，麥卡錫堅持要求參院和民主黨人應該就美國邊境移民問題和烏克蘭軍援和共和黨人展開全面談判，在有實質性政策變更之後才會放行臨時撥款法案。然而，就連衆院都無法通過共和黨版本的任一撥款法案，遲遲無法統一黨內意見，讓麥卡錫不得不面對殘酷的政治現實抉擇——放行撥款法案面臨罷免動議，還是導演政府關門放任民衆指責共和黨。

最終，精疲力竭的麥卡錫選擇了前者，而他的個人命運，在上週六政府成功避免關門停擺後，便已經註定。

背後國會立法機制的崩壞

自國會1970年代改革預算撥款程序，形成現代的國會預算撥款體系和政府關門概念以來近50年的時間中，僅僅有4年裏國會兩院是按時在新財年（10月1日）到來前完成了預算撥款程序。

另一方面，近年來美國政府連續面臨關門風險，還有除了政黨政治生態和政策分歧以外的深層原因。自國會1970年代改革預算撥款程序，形成現代的國會預算撥款體系和政府關門概念以來近50年的時間中，僅僅有4年裏國會兩院是按時在新財年（10月1日）到來前完成了預算撥款程序。不管是共和黨還是民主黨把控白宮和國會，在幾乎所有的年份國會都需要通過短期撥款的方式來保證政府不會因為年度預算談判陷入僵局而被迫停擺。

久而久之，預算撥款程序中所要求的——每年三四月份通過預算決議和授權法案，五六月份撥款委員會通過12個單項撥款法案，七八月份兩院就撥款法案協調，最終九十月份完成年度預算撥款程序的繁雜流程，早已被扔進了歷史的垃圾堆。到如今，國會只有在啓用預算協調程序之時才會通過專門的預算法案。授權法案中，除了仍然年年通過的國防授權法案，其他被一概擯棄。而12個單項撥款法案，只有極少的年份裏是按單項法案的方式通過兩院並由總統簽署生效，絕大多數時候都是通過年末的一攬子支出計劃的方式來統一解決。換言之，國會所設計的一套精密預算撥款體系，早在多年之前就已經完全崩壞，根本無法有效地應對美國政壇的當下生態，也因而致使政府停擺等黑天鵝事件頻發。

然而正如其他迫切需要改革的立法事項和政策領域，政治極化帶來的立法權整體衰敗極大地限制了國會推動政治和程序改革的自我調節能力和主觀意願。只有當國會真正下定決心改變當下已經崩壞的預算撥款體系，美國政府在未來才能免去時常面臨關門停擺的風險。

罷免麥卡錫，共和黨的又一次內戰

儘管提出動議的門檻非常之低，歷史上卻極少有議員真的去嘗試用這一手段來罷免現任議長。上一次衆院正式啓動罷免動議程序，還要追溯到一百多年前的1910年。

其實，年初麥卡錫經歷了15輪的馬拉松投票，並向黨內極端保守派做出諸多妥協之後才成功上位議長，已經註定他將會在任內面臨罷免動議。更有好事者，在當時已經預言作為弱勢領袖，左右為難的麥卡錫，註定將成為一個短命議長。不過，讓外界未曾想到的是，這場倒麥的風暴，竟會來的如此之快，成功的如此乾脆利落。

正如前文所講，麥卡錫在多次無法說服黨內保守派支持共和黨的撥款法案之後，選擇尋求民主黨的支持，通過無附加條件的持續撥款法案後，必然將會面臨由黨內極右派牽頭的罷免動議挑戰。罷免動議（Motion to vacate）基本等同於西敏制議會中的不信任投票，屬於衆院成員一直享有的特權之一。按照麥卡錫同意的現行規則，只需要任意一位多數黨的議員提出動議，衆院就必須在48小時內就是否罷免議長進行辯論投票。

儘管提出動議的門檻非常之低，歷史上卻極少有議員真的去嘗試用這一手段來罷免現任議長。上一次衆院正式啓動罷免動議程序，還要追溯到一百多年前的1910年。即便是在博納擔任議長的四年中，屢次威脅要通過罷免動議來羞辱博納的衆院自由連線黨團成員們，也沒有敢於正式在衆院提出這一等同核選項的動議。絕大部分議員，即便是有這個想法，卻也不得不擔心倘若動議失敗後來自領導層的反撲和政治報復，更何況歷史上僅有的一次罷免動議（1910）也沒能完全成功（只剝奪了當時議長加農的法規委員會主席職務）。當然，這並不是說罷免動議對於議長而言並不算一個多麼實質性的威脅。因為大部分議長，比如博納，都會選擇在罷免動議被提出之前主動「高風亮節」辭去職位，以免去被公開羞辱的風險，罷免動議，也就因此沒有太多可以施展拳腳的空間。

但到了麥卡錫這裏，以馬特·蓋茨為首的極端右派，則完全沒有任何顧慮。從一開始的議長選舉開始，蓋茨等人便已經看出只要態度堅決，並且行動一致，基層議員也可以輕鬆拿捏「弱勢領袖」麥卡錫。過去的數月裏，蓋茨等共和黨右派基本上隔三岔五的就要給麥卡錫施加各種外部壓力，而為了保住議長寶座的麥卡錫，幾乎無一例外得選擇向這些極端保守派讓步。然而，即便是麥卡錫已經如此配合蓋茨等人，這批似乎對施政毫無興趣的共和黨人仍不滿足。或許蓋茨等人和麥卡錫的個人恩怨，才是這些共和黨議員提出罷免決議，推動麥卡錫倒台的真正原因。

不管真相如何，蓋茨很快兌現了上週六他向麥卡錫發出的威脅，本週一開始便在衆院正式提出了罷免動議。最終，在全體民主黨人和其他七位共和黨人的支持之下，蓋茨的動議成功216：208通過了衆議院，麥卡錫也因此成為了歷史上第一位被罷免的衆院議長。

當然，面對罷免動議，麥卡錫一開始也並非是聽天由命，坐以待斃。畢竟，麥卡錫並沒有失去絕大部分共和黨黨團的支持。即便是常年與麥卡錫不對付的自由連線黨團，其大部分成員也仍是支持麥卡錫繼續擔任議長的。麥卡錫一開始可能覺得，部分民主黨人可能會出於政治選舉因素考量，以及對上週六麥卡錫推動臨時撥款法案心存感激，通過投棄權票的方式來保全麥卡錫的議長之位。

但讓麥卡錫週日再電視訪談節目中把政府瀕臨關門危機的責任公開甩給了民主黨人。這種過河拆橋，讓剛剛投票幫助麥卡錫從預算問題中解困的、許多本來還有興趣拉麥卡錫一把的民主黨人大失所望，認為麥卡錫是個不可信任的人。最終當民主黨決定一致反對，不介入共和黨內鬨後，麥卡錫最後的一絲希望也徹底破滅。

未來

也許在麥卡錫倒台之後，衆院又將進入一個較長的弱勢議長時代。這，可能才是這一變局最大的潛在政治影響。

現在來看，議長麥卡錫歷史性的遭遇罷免，短期內會對國會和美國政治造成極大的影響。議長職位出缺，意味着衆院又回到了一月初群龍無首，徹底癱瘓的狀態。直到衆院重新選出能夠拿到超過半數議員支持的議長之前，任何其他的立法議程都將被無限期擱置。按照共和黨在麥卡錫被罷免之後宣布的程序，衆院共和黨團將在下週二進行候選人內部推選環節，週三開始進行新一輪的議長投票。

麥卡錫被罷免之後不再尋求再次參選議長，為其他想要上位的共和黨領導人鋪平了道路。但問題在於，多數黨領袖斯卡利斯（Steve Scalise）也好，司法委員會主席吉姆·喬丹也罷，共和黨內依然無人能保證他們一定能夠湊齊必要的218票來當選議長。這兩個最可能的麥卡錫繼承者並不會面臨麥卡錫同樣的黨內右翼反對問題，卻未必能夠贏得來自搖擺選區溫和派共和黨人的支持。

與此同時，任何新當選的議長，都必須要再度面臨45天后政府關門這一仍然緊迫的政治事項。麥卡錫之前踢皮球的行為，導致他的繼任者定然要再度和白宮以及參院展開談判，確保政府不會陷入長期的關門停擺狀態。不知道誰，願意在這種環境之下，接手這一倒霉的差事。

至於對麥卡錫本人，他的悲劇，早已在去年十一月之後便已經註定。共和黨極其微弱的衆院多數優勢，極大地放大了個別極端保守派議員的政治影響力。開局弱勢的麥卡錫，能夠延續這麼快一年的時間，實屬不易。現在被正式罷免，也許對於麥卡錫而言，是一個解脫。

長遠來看，罷免決議的歷史首次成功，可能會對國會體制，特別是衆院議長的相對權力產生較大的影響。近代以來，議長和國會領導層的權力經歷了從絕對專制到與委員會主席分享權力再到近二十年議長大權獨攬的反覆波折。也許在麥卡錫倒台之後，衆院又將進入一個較長的弱勢議長時代。這，可能才是這一變局最大的潛在政治影響。