评论｜黎蜗藤：中国《北极白皮书》与各国极地争夺战

由于气候严寒，地球的南极与北极一向被视为“化外之地”，虽然有潜在利益，但大家都愿意“搁置争议”。可是由于近年全球加速暖化，北冰洋与南极洲的冰层开始融解，各国陆续将争夺两极排上议程。今年1月26日，中国发布《中国的北极政策》（白皮书），是中国第一份详细论述北冰洋立场的说明书，预示着国际间的极地争夺战已经到了“肉搏战”的阶段。

北极争夺战

虽然南极洲是陆地，长远利益更诱人，但北极地区的经济和战略意义更重要、更迫切。其原因是：第一，主要发达国家都在北半球，美、俄、加等大国都在北极圈有领土，近水楼台，开发便利。第二，北冰洋冰层比南极洲融化得快，美国国家冰雪数据中心估计，2030年或之前北冰洋夏季或完全没有冰覆盖，可见的利益近在眼前。第三，陆地永久冻土解冻后会释放大量水分，形成沼泽，带来难以处理的环境和开发工程问题，利用极地土地远不如利用海洋立竿见影。第四，北冰洋航道必将成为国际运输的大动脉。去年8月，俄罗斯首次实现以特别设计的油轮独力穿越俄罗斯的“东北航道”，不需要专门破冰船护航，比经过传统水路节省30%时间。第五，在北极地区已经探明的石油与矿藏也远比南极丰富（南极尚未很好地勘探），在美国阿拉斯加、俄罗斯奥北河三角洲等北极圈的近海石油与天然气已经具备开发的条件。第六，北冰洋有《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规范，与南极的领土争议相比，各国较容易达成共识。

北极地区的利益首先与八个在北极圈有领土的国家关系最密切，即俄罗斯、美国、加拿大、丹麦（代表格陵兰与法罗群岛）、挪威、冰岛、瑞典与芬兰。其中前五国更直接面向北冰洋（北极五国）。北极八国是北极理事会（Arctic Council）的正式成员国，只有它们能轮流担任组织的主席。在正式成员国之外，还有13个观察国，其中亚洲的中国、日本、韩国、新加坡和印度都在2013年加入。此外，还有6个国际原住民组织（Indigenous Peoples Secretariat）为永久成员，代表各跨国原住民的民族利益。

北极圈争夺战最具象征意义的是北极点的归属。其实，北极点位于被冰块覆盖的海底下，按照公约，没有所谓“北极点主权属谁”一说。由于北极点距离最近的陆地（格陵兰）也有370海里之遥，也超出了专属经济区（200海里）与大陆架延伸（350海里）的上限，其能否取得公约中的“主权权利”也成疑。

不过，各国一般都是“先占了再说”或“先主张了再说”。现在争夺最激烈的是俄罗斯、加拿大、格陵兰三国。在北冰洋海底有一条贯穿北冰洋、经过北极点附近的罗蒙诺索夫海底山脉（Lomonosov Ridge）。三国均主张自己拥有该海底山脉的“主权”，然后可以再从山脉出发获得海域及海底的主权权利。俄罗斯距离北极最远，但先下手为强，早在2007年已经派了一艘潜艇在北极海底插下了俄罗斯标志。格陵兰距离北极最近，也靠近此海底山脉。加拿大的领土距离北极仅稍落后格陵兰，但罗蒙诺索夫海底山脉就是从加拿大最靠近北极的领土处延伸出的，因此它在地理上与北极关系最密切。近几年每逢圣诞节，加拿大都打出“圣诞老人是加拿大人”的宣传，以固化北极属于加拿大的印象。美国则否定任何国家能主张对海底山脉的主权，更否定任何国家能主张对北极的主权权利。

划分经济专属区与大陆架也关乎实际利益，且争夺更为激烈。近几年，俄罗斯、加拿大、格陵兰和挪威都纷纷依照公约，向联合国提交了在北极地区大陆架延伸的划界主张，只有美国因没有加入公约而缺席。这些国家中，只有挪威与俄罗斯在2011年就巴伦支海的海界划分达成协议，其他各国主张冲突颇大。俄罗斯、加拿大、格陵兰都主张北冰洋大部分海底是自己的，这当然是它们主张的海底都包括罗蒙诺索夫海底山脉与北极点之故。

对北极外国家来说，北冰洋最大的商业与战略利益就是新航道。北冰洋有三大航道：西北航道从美国西海岸开始，经过白令海峡，穿越加拿大北极群岛间的水道，再穿过加拿大与格陵兰之间的巴芬湾抵达美洲东岸。东北航道则从白令海峡经过俄罗斯的北冰洋沿岸水域到达西欧。此外还有直接穿越北冰洋中央区域，经过北极点的跨北极航道（中央航道）。

三者相比，西北航道的国际法争议最大，因为它穿越了加拿大北极群岛间的水道，加拿大认为这是其内水，连“无害通行”也不允许。然而，美国与一些欧洲国家认为这是国际海峡，各国拥有“海峡通行权”。美国不顾加拿大反对，长年用潜艇在西北航道自由航行，用实践“证明”它确实是国际海峡。东北航道没有太大的国际法争议，但全线都在俄罗斯控制下，俄罗斯可以根据公约管制。跨北极航道远离任何一国领海与专属经济区（除必须经过白令海峡），不受任何国家管制，限制最少，但可航行性最低。

中国的目标

中国其实早就对北极潜在的经济与战略利益虎视眈眈。中国破冰船的建设与航母基本同步，第一艘破冰船“雪龙”号与第一艘航母“辽宁号”一样，同样是以90年代自乌克兰购入的船只改装而成；第二艘国产破冰船即将投入使用。2012年，“雪龙”号破冰船成为最早计划穿越跨北极航道的船舶之一（但似乎“雪龙”号2012年之旅最终走了东北航道，在2017年才穿越跨北极航道）。中国在北极的这些活动与计划引起美国国务院注意，写成《中国与北冰洋，目标与障碍》的报告。经过几年变化，中国在北冰洋的目标已进一步扩大。这次的北极政策白皮书强调，中国的目标是：“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展。”排除了言语上的“美化”，中国在北极的利益大约有以下几项。

一、水道航行自由。中国需要自由进出北冰洋，首先需要自由进出美俄控制的白令海峡及美国控制的阿留申群岛的水道，后者是穿越白令海峡前不能避开的捷径。为此，中国必须强调公约下的“海峡通行权”。要经过西北航道，还要支持美国的主张，即加拿大北极群岛间的水道不是“内水”。在俄罗斯控制的东北水道上，中国可能以后也会强调“无害通行”的权利。

二、海底资源。这又分两部分：第一是理当属于沿海国的近海石油与矿物资源，中国要求机会均等地参与开发。中国与俄罗斯等在2013年启动Yamal液态天然气工程（Yamal LNG），俄罗斯占50.1%股份，中国资本占29.9%，法国资本占20%。此工程的目标是开发鄂毕河北冰洋出海口附近的近海天然气，并开发航道运回亚洲。特朗普访华时，中国对阿拉斯加天然气的投资也是在“2800亿美元中美合作”之内。 第二种海底资源是不属于任何一国的远海资源，中国未来有权根据公约申请开发一些区块。为此，中国不能支持俄、加、格陵兰对海底山脉的主权要求。

三、水产资源。中国是远洋水产大国，对北冰洋的水产资源自然也不会落后。去年12月30日，中日韩三国加入北极五国的《北冰洋中部防止不受管制公海渔业协议》，协议16年内不在北冰洋核心区域捕鱼。这正式在北极海洋资源中“插了一腿”。

四、建筑工程。随着北极航道的开发，北极对港口建设的需求乃是一块肥猪肉。出于经济利益，近年来在国际港口建设市场大展身手的中国更不能放弃。虽然中国工程界尚缺乏在北极作业的经验，但其他国家的经验也不多。中国工程能力居世界前列，有能力在此分一杯羹。

五、地缘政治。中国企业在世界各地大建港口，不仅是为了经济利益，更是中国在世界范围内扩充势力、打造“海洋强国”的“大战略”的一部分，地缘政治意义浓厚。中国在亚非等发展中国家打造的港口都附有长期使用与管理的条款，有的签有99年的租约，一些弱小的国家根本无法干涉其管理，事实就是中国在当地设立的“租界”。这与大航海时代中殖民帝国在世界各地建立的据点相似。这些据点目前大部分是民用的，但不排除未来可以转为军事用途。这些港口也用于在经济上影响小国推进中国利益，比如圣多美和普林西比（圣多美普林西比）与台湾断交，就和中国投资的集装箱港口不无关系。

在美国与俄罗斯，中国即便参与港口建设也很难搞成“租界”，但在加拿大、格陵兰、冰岛、挪威等国家却不无成功的可能。退一步说，即便不能“租界化”也可有其他利益，比如中国企业岚桥集团在澳大利亚租借建设的达尔文港，也被怀疑用于监视美国在附近的基地。

除了将来的港口开发，中国近年已积极向冰岛与格陵兰渗透影响力，引起两国警觉。冰岛否决了企业家黄怒波购买300平方公里土地的交易，去年有中企再次企图购买小一些的土地，再被拒绝。中企想在格陵兰购买一个废弃的海军基地，也在去年被该国拒。中国这些投资虽然不成功，但其心之迫切可见一斑。

中国现在最大的法律武器，反而是利用中华民国时期签订的《斯匹次卑尔根群岛条约》（Spitsbergen Treaty，现称《斯瓦巴条约》）。该条约规定，在北极圈内的斯匹次卑尔根群岛主权属于挪威，但所有缔约国公民均可自由进出该地区，并在该地区内进行任何不违反挪威政府法律的行为，包括科研、狩猎、捕鱼、采矿等。白皮书中六次引用这份此前少人关注的条约，其用意可想而知。

除了以上的具体目标外，中国这时发布白皮书，其话语上的象征意义更大。首先，它向世界展示了中国已经从一个追求周边利益的国家，“进化”为一个追求全球利益的世界大国。中国强调“参与治理北极”，也就是说“世界上所有事都关中国事”。

其次，中国又把北极开发称为“冰上丝绸之路”，进一步在话语体系上强化中国“一带一路战略”的影响力。“丝绸之路”成为中国“硬销”中国体系或中国秩序的牌匾。别国“响应丝绸之路倡议”、“参与丝绸之路建设”、“与丝绸之路对接”，都被中国归纳在接受“中国体系”之内。这是构建主义的杰作。

第三，中国反复强调北极的科研与环保，甚至把这两项摆在商业利益（利用北极）之前，又提出“维护各国和国际社会在北极的共同利益”。这是在特朗普抛弃奥巴马时代美国主张的“共同利益与价值观”（common interests and shared values）后，中国接过了建设“人类命运共同体”的大旗，进一步在宣传上强化自己的“全球化领袖”角色。这也是中国在话语上输出中国体系的重要环节。

与南海问题的矛盾

对新兴海洋大国中国来说，北冰洋是不能缺席的盛宴。不过，中国不在北冰洋边上，在推行北冰洋政策时，除了受北极国家可能的抵制之外，还必须解决其在海洋策略上双重标准的问题。从地理形势看，北冰洋与南海非常相似，都是多国包围的半封闭海域。中国主张“南海自古以来属于中国”，在南海搞胁迫与岛屿军事化，妨碍南海航行自由，但在北冰洋又强调航海自由，不免双重标准。中国要保障自己的北冰洋权益，就应该在南海问题上调整立场。

其实，中美同为海洋大国，在支持海洋权益上归根究柢是一致的。比如，中国不太可能支持俄、加、格三国中任何一国对海底山脉的主权主张，否则海底的权益就无法“共享”了；同理，若海底山脉成为领土，那么其附近的海域就会变成领海，也会有损害航海自由之虞。如果不支持航海自由原则，那么加拿大可以封闭西北水道，美国也可以封闭阿留申水道，中国在北冰洋的航海利益就无从说起了。

美国欢迎中国军舰穿越阿留申水道，展示了海洋国家的胸襟；日本官方对中国军舰屡次进入领海也没有表示违反国际法。然而，中国却一直阻挠美国在南海的合法自由航行，对日本军舰在南海活动也说三道四，没有展示出全球性大国的风度。

南极与月球──未来的大蛋糕

尽管对南极的争夺现在还没有像北极这么激烈，但潜在的激烈性可能不在北极之下。南极洲是世界上最后一块没有国家的大陆。1959年，各方签订《南极条约》（The Antarctic Treaty），把南纬60度以上的区域定义为“南极区域”，冻结了各国对南极土地的主权要求。但根据第四条，该条约不得解释为任何一方放弃了原先的领土主张，而且各方都有权对《南极条约》提出修改要求。目前，各国在南极的活动主要是科研，也就是说是“付出”为主，实际的“利益收割”只限于还不甚发达的旅游业。但随着“变现”的可能性越来越大，《南极条约》不可能“永续”下去。

同样不能忽视的是对月球的争夺。美国是唯一实现人类登月的国家，一国独大，但近年中国的“嫦娥工程”取得很大进展。在所谓“大三步”计划中，中国依次将实现无人探月、载人登月、长久驻月。目前无人探月已经基本完成，正进入载人登月的计划阶段。2016年，中国一名航天高官表示，力争用15到20年的时间实现载人探月目标，即2036年之前实现中国航天员登月。俄罗斯计划明年将会发射Luna-25登月器重返月球，也计划在2030年之前实现载人登月。

虽然在1967年《外太空条约》（outer space treaty）规定：“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”各国也不能在天体建立军事基地、设施和工事。不过，这些协议在现实利益与战略利益面前都不保险，无论美中俄都有在月球上建立军事基地或者占据领土的言论。

美国总统特朗普2017年12月11日签署命令，指示美国太空总署（NASA）首先把目标放在“重返月球”，然后才是奥巴马时代的“征服火星”。1月26日，特朗普又宣布要取消对2024年之后对国际空间站的拨款，目的自然是打造美国专用的空间站。这表明美国意识到中俄两国在月球计划的进展，已经现实地威胁到美国利益。

全球暖化与科技进步，令各国对极地的争夺既有经济利益，又具备可行性。在中国崛起与中美争霸的大背景下，极地争夺战更附上浓厚的地缘政治战略考量。争议与摩擦都难以避免。无论对极地国家、中国及其他非极地国家，如何在国际法的框架下公开、公平、公正处理好这些争议，都是迫切的课题。

（黎蜗藤，旅美历史学者，哲学博士，近年专注东海与南海史、国际法与东亚国际关系）