评论｜罗钧禧：古巴修宪公投，一夜醒来就是市场社会主义了吗？

走入古巴夏湾拿（Havana，哈瓦那），就恍如走进了时光隧道，好像时光一下子倒流了半个世纪。马路上都是四五十年代的老爷车，而建筑物都保留著旧日色彩。1959 年，卡斯特罗（Fidel Castro）领导的古巴革命，成功推翻了亲美的独裁者巴蒂斯塔。不久后，在美苏冷战、古巴导弹危机阴霾下，古巴被西方国家封锁，逾半个世纪转眼过去，直至美国和古巴于2014年12月恢复外交关系，古巴才慢慢重新与西方国家建立了联系。

今年刚好是古巴革命胜利60周年，古巴到处挂满了庆祝标语，但民众最近众焦的讨论话题，却是周日（24日）举行的修宪公投。修订宪法的公开理由，是将古巴2011年和2016年的经济改革措施付诸条文，为现阶段实行的前苏联时代宪法添入现代市场经济元素，让新宪法成为古巴向市场社会主义过渡的蓝图。劳尔．卡斯特罗（Raúl Castro）两年前说过，古巴通过现行的1976年宪法时，正坚持苏联中央计划经济模式，但随著时间过去，当时适应这套体制的历史、社会和经济环境早已改变。根据当地时间25日的公投结果，超过84%的登记选民中，有86%投下支持票，新宪法获得压倒性支持。

这次修宪可以追溯到2011年的古巴共产党第六次代表大会。虽然那次大会的焦点落在人事交接上，即正式由劳尔接任卡斯特罗为古共中央委员会第一书记（亦即最高领导人），但其实大会亦批准了一份名为“指导原则”（los lineamientos）的文件。这是一份详细的政策蓝图，计划向市场开放某些经济领域。2016年，古共第七届代表大会通过一份“概念化”文件（la conceptualización），作为经济改革的理论纲要，强调社会财产和社会主义国家的作用，为这次修宪提供了理论框架。

2017年6月，古巴的全国人民政权代表大会（National Assembly of People’s Power，或称“国民议会”）成立了一个委员会，负责编写新宪法的初稿。古共中央委员会于2018年6月审议了提案草稿，然后于7月将其提交国民议会批准。在这次公投前，古巴民众有三个月的咨询期，政府在全国举行了超过11万个咨询会，收集了超过65万个意见。在接纳这些意见及进一步修订文本后，国民大会已于上月通过宪法草稿。根据当地时间25日的公投结果，有超过84%登记选民投票，其中接近87%投下支持票，新宪法获得压倒性支持。

百年修宪五次，确立社会主义信条

过去百年，古巴其实曾经有多部宪法，包括1901年、1934年和1940年三部、1959年古巴革命成功后颁布的第一部社会主义时代宪法，以及1976年颁布的现行宪法。不难想像，前三部宪法与社会主义时代两部宪法的基本原则有所不同。例如，1901年宪法受到美国宪法所启发，强调分权制衡，但总统被赋予一些额外权力；1901年宪法的另一个著名之处，就是美国迫使古巴在宪法内写入《普拉特修正案》（Platt Amendment），授权美国军事干预古巴提供法律基础，变相殖民古巴；在1934年宪法实行了短短一年就被废除；1940年宪法转向了半议会制（semi-parliamentary system），设立了总理（Prime Minister）一职领导“部长会议”（Council of Ministers），也强调宪政主义的社会性，与拉丁美洲社会宪政主义的浪潮一致，被认为是比较自由（liberal）和有进步性（progressive）的一部宪法。但这段时期的国民议会极度分化，1940年至1959年期间，古巴共有15位总理——最“短命”的一位，才当了六天总理。

然而，随著古巴革命和社会主义政权上台，古巴的宪政秩序被完全颠覆，而这正在1959年宪法反映出来：政治权力集中在行政部门，以确保社会变革得以“由上而下”贯彻落实。立法的权力，由国民议会转交到了部长会议；由于部长都是由总统任命的，所以这实际上加强了总统的权力。卡斯特罗当时兼任总理和共产党第一书记，负责执行这些职能，其权力基本上是不受约束的。不过当时支持者认为，古巴需要建立“无产阶级的支配”从而过渡至社会主义，以及抵制外部威胁。

1976年宪法是古巴现行的宪法，于1976年2月经公投通过，“总理”一职改名为“部长会议主席”（President of the Council of Ministers）。这部宪法是美洲国家第一个明确坚持社会主义信条的宪法，其第一条即指古巴是“社会主义工人国家”。宪法还宣称受到马克思、恩格斯、列宁等的思想所指导。对于国家经济，宪法指要以社会主义原则实施计划经济，大部分生产要素由国家控制，并且大部分劳动力为国家所雇佣。

不要均贫，修宪为了经济新增长点

一般而言，一个国家不会轻易修改宪法——古巴也不例外。两年多前卡斯特罗逝世，外界一直期待古巴出现突变。但其实古巴一直在变，修宪公投正是这个漫长政治变革过程的一部分。而要理解为何古巴求变，就要先了解古巴过去半世纪的经济兴衰。

“公平”（equity）是古巴社会主义价值观的核心要素。在古巴革命初期，这议题本来无可争议。在冷战时期，苏联牵头与各社会主义国家组成“经济互助委员会”（COMECON），古巴作为其中一员，有相对庞大的出口市场，也得到其他社会主义国家便宜的能源和制成品。因此，即使在西方关系被切断的情况下，古巴经济仍能实现增长。

然而，随著1991年苏联解体，COMECON 在一夜之间停止运作，古巴经济突然陷入严重衰退，进入了所谓“和平时期的特殊阶段”（Special Period in Times of Peace），国民生产总值从1989年到1993年锐减了超过三分之一，粮食和燃料普遍短缺。古巴的经济战略不得不改变，要自给自足才能继续走下去。

为应对短期和中期危机，古巴采取了一系列经济政策，包括快速扩张旅游业、发展生物技术产业、出口人力资源（主要是医生和护士），以及改革农业部门。古巴在这段时期的经济增长并不俗，直至2008年，古巴的经济增长都处于西半球的前列位置，亦远高于发达国家的经济增长。

但自从2008-09年的环球金融危机发生以来，古巴的国民生产总值增长都保持在略低于2%水平；鉴于古巴的统计数据并不可靠，哈佛大学教授 Jorge Dominguez 甚至认为实际数字应该是接近零。自从上世纪“和平时期的特殊阶段”经济萧条之后，古巴还没有完全复元过来。到了2015年，古巴的人均国内生产总值才大致回复到1985年水平。2000年，委内瑞拉和古巴签署协议，承诺每天向古巴提供11万多桶石油，以换取数千名古巴医生到委内瑞拉工作。但由于委内瑞拉过去几年的政治乱局，石油运输量到了2016年已经下降到每天约42000桶，进一步加深古巴的经济困境。如果没有新的经济增长，古巴社会主义的“公平”达到的不是“均富”，而是“均贫”。

新宪法部分放开对私营经济的限制

因此，本次修宪最大的影响是在经济层面。虽然自1992年以来，私营企业能够以“自雇”形式在古巴获取营业执照，但其法律基础其实并不清楚。除了小农户拥有的土地，古巴现行宪法没有明确保护私有财产，也禁止私营企业雇用受薪劳工。就算古巴每年得到的约20亿美元外国直接投资，理论上都是违宪的。

新宪法重申了国营企业是整体经济的支柱，但为私营经济提供法律基础，将私营企业和私人就业合法化。此外，新宪法也禁止政府征收私有财产（除公共目的外），及保护外国直接投资。但总体而言，新宪法的最终文本比去年夏天提出的草案更为保守。除了列明古巴将继续计划经济，本来在草案省去的1976年宪法“建立共产主义社会”字眼，在最终文本也被重新加上，显示古巴的保守势力在修宪辩论中还是占了上风。

与此同时，古巴去年7月宣布新的私营企业规定，将现有201个私营经济活动项目整合为123个，同时扩大部分项目经营范围。但新规定有不少条文，限制私营经济活动的发展。例如，在新规定下，接载游客的的士必须通过国家旅游代理经营；私营企业不能为外国人工作，这对不少古巴人（特别是不少编程员）来说，都是一个沉重的打击。虽然古巴政府后来放宽了部分规定，包括决定不对约60万自营职业者（cuentapropistas）实行“一人一证”要求，即每人只能拥有一项私营活动的经营许可证。私营企业仍需要将资金存放在国营银行以防逃税，但比例就由80%降至65%。私营餐厅、酒吧和咖啡厅内座位不能超过50个的规定亦被取消。

新规定的不少内容，让人感觉古巴政府不希望私营部门蓬勃发展，并通过各种法规限制私营企业与国有企业竞争的能力。美国大学教授 William LeoGrande 就认为，古巴政府一方面希望国家能够从私营企业获得更多税收，但另一方面也限制个体业务的增长，以防止财富的积累。

新宪法改变政治架构

此外，对于这次修宪，外界也关注古巴国家权力架构将如何重组。新宪法继续强调共产党的作用，也未有改变原有以古巴共产党为全国主导力量这一基本原则；总统将会是国家元首，而“部长会议主席”一职将重新正名为“总理”，回复到1976年之前的称呼。新宪法亦规定了总统年龄和任期限制，包括总统就职前的年龄必须低于六十岁；总统任期为五年，只可连任一次。总统将由国民议会选出，而总理将则由总统提名，任期五年，并由国民议会批准。

由于国家元首和政府首脑的角色将会分拆，总统不再领导国务委员会（Council of State）和部长会议。总理作为政府及内阁（即部长会议）首长，负责与各省省长处理国家政策的日常管理；总统则将负责战略发展和国家的总体方向。总的而言，新宪法希望将长期战略及政策制定的工作，与落实执行的工作分开。这些改革旨在提高政府效率，特别是将日常的政府工作由总统交给总理处理。而省长亦有更多权力，有助以促进地方之间的竞争与发展。

另外，国民议会主席同时兼任国务委员会首长，领导古巴国内最高级别的立法机关。一般情况下，国民议会每年只举行两次会议，而国务委员会则扮演“常务委员会”的角色，负责处理国家日常的立法职能。

在新宪法通过后，古巴应该很快就会有一个新政府。由于总统的地位被削弱，去年才接任劳尔成为总统、国务委员会主席兼部长会议主席的迪亚斯・卡内尔（Miguel Diaz-Canel）会如何自处，劳尔又会否提早向卡内尔交出第一书记之位，值得外界关注。

从计划经济走向市场经济，古巴仍面临的问题

作为社会主义国家，古巴过去半世纪大力投资教育和医疗，本身已经有大批受过良好教育的“平价”劳动力。过去古巴的基础设施非常落后，甚至到了去年12月才终于推出3G上网服务。这些劳动力和基础设施，能为古巴经济带来不少增长潜力。如果古巴愿意开放市场及实行市场改革，外国投资者无疑将愿意大力投资。

然而，正如有批评声音指出，古巴的根本政治经济体制从来没有被认真讨论过——承认私有财产的新宪法和限制私有财产的新法规，代表了古巴领导人之间的政治妥协。他们认识到私营部门为经济发展所需，但有些人又担心它们会加剧不平等，甚至威胁社会主义。这种矛盾本质上是不稳定的。

新宪法为古巴改革创造了基础，无疑是社会制度改革上的重大跃进，但古巴经济将仍然受控制及保持高度集中规划。加上特朗普上任后恢复对古巴的旅游与经济限制，古巴的经济市场化改革仍困难重重。古巴要走一条“古巴特色社会主义”道路，甚至要向市场经济全面过渡，仍然将会是一个漫长的过程。

（罗钧禧，曾任哈佛大学经济学系及肯尼迪政府学院讲师，研究领域包括国际政治经济学及拉美政治等）