评论｜港版国安法来临，北京会如何改造港警？

2019年反对修订《逃犯条例》运动余波未了，新一场反对国安法的运动方兴未艾，可以预见香港下半年将会继续有大大小小的抗争活动。面对人民的反抗，威权政府向来有三大法宝——统合、正当化、和镇压。所谓统合，是指政权利用各种利益，诱使“有影响力的玩家”，例如军队和商界，不要运用其影响力去妨碍政府的管治，反而利用他们手中资源去迎合其需要。一般而言，政权统合的方法离不开容许贪污、恩庇侍从关系、分享部分决策权力、施加荣耀等等。因此，统合需要政权确保有足够吸引的利益作分配。

对于港府来说，这条路已经被堵了一半。面对美国和其盟友的各种可见的制裁，依靠外贸维生的企业不可能不考虑被制裁的后果，而毫不保留向中央输诚。就算有示好的举动，也未能完全让中央放心。另一边厢，本地经济复苏缓慢，自由行暂时难以回复，港府限于财政纪律也涩于派糖，再加上黄色经济圈的崛起，本地商界亦非完全可靠。

再说正当化。一如卢梭所言，最强者不会强得足以永远做主人，除非他把自己力量转化为权利，把服从转化为义务。在现代社会，除非像朝鲜一样透过造神运动神化领导人，否则没有威权政府能够完全依赖滥权，特别是滥用武力来管治。然而，这条路在香港同样已经被堵了一半。尽管港府和建制派在疫病期间努力展开公关工作，但民调和近日的示威活动均显示反对派依然在社会享有强大的基础。港府和中央手上能举起的两面大旗，“繁荣稳定”和“国族主义”，明显已经行不通。

这么一来，当前述道路都艰涩难行之时，唯一一张可以继续打到最后的牌，只有镇压。对香港暴力机关的改造，可测是北京的下一步棋。

武力，威权政府的最后仲裁者

现在问题的核心就是，威权政府如何确保武装力量“听教听话”，特别是在关键时刻开枪镇压。还是要依靠首节提到的其他两大法宝——统战和正当化。

5月16日，香港监警会就去年反修例期间大型公众活动及相关警方行动，发表逾千页的专题审视报告，却未有提及或评论警方对示威者使用的武力是否构成警暴，因此引致“撑警报告”的批评。

人们或不必对此惊讶——武力，是威权政治的最后仲裁者。在民主政治下，市民可以有机会问责暴力机关；在威权政治下，问责暴力机关却是问责威权政府本身。如特首林郑月娥所言，现在她唯一可以倚仗的，“就只有三万名香港警察”。没有民主的香港本就没有“问责”可言，当“问责”牵涉到政权赖以生存的暴力机关时，更无法期待其能有一份回应社会核心关注的报告。

威权政府要武力镇压成功有两个必要条件，第一是要有足够的力量，第二是武装部队愿意服从国家的意志去镇压。政治学者 Eva Bellin 在论及中东地区的威权韧性时，就指这些政权得以生存有赖于有足够力量而且忠心的武装力量。而根据大量政治学的研究，在正常情况和没有外国军事介入的情况下，威权政府绝对有能力镇压民间起义。暴力机关的不忠将带来颠覆，政治学者 Milan Svolik 研究，在非制度性的情况下，只有一成上台一年或以上的威权领袖是被民变赶下台，而近七成是由军事政变导致下台的。

如此一来，现在问题的核心就是，威权政府如何确保武装力量“听教听话”，特别是在关键时刻开枪镇压。但是，要让暴力机关“奉旨”镇压也不是易事，因为如果示威群众完全和平聚集，他们可能会难以说服自己的良心；如果反对派的力量够强大，他们可能会害怕被秋后算帐；如果知道对方可能有自己族人或者亲友，他们可能不会忍心下杀手。

威权政府还是要依靠首节提到的其他两大法宝——统战和正当化，来给予武装力量足够的利益，同时为镇压正名。例如将反对者、示威者称之为“分裂主义者”、“违法分子”、“外国势力”等等。早前已有消息指，国安法草案针对的对象，包括“港独”等严重危害国家主权的活动，以及干预香港事务的“外国和境外势力”。

香港警察将何去何从？

在国安法细则未定之际，前特首梁振英已放风中央或赋权港警就国安执法。对于回归前已解散维护国安任务的庞大“政治部”的香港警队，若要重新担负这一“重责”，将会面临何种改造？参考港英年代对警队和内部安全的安排，以及中国和国际上约束暴力机关的经验，笔者姑且大胆作几个预测。

1. 政治部由明转暗，配合中央整合香港情报

在1995年，政治部宣布解散，有传部份的精英人员和功能被拨归到不同的警队部门和廉政公署。

政治部，是港英年代港府负责收集情报和负责内部安全的主要部门，附属于港府警察部之下。在冷战时期，政治部负责监察各方势力，包括中国、台湾、美国、苏联等等，以免他们在香港公开活动和生事，但不阻止他们收集情报。而港督的政治顾问会负责整合不同的情报来源，包括政治部、其他政府部门、英国在亚洲地区情报网络，供港督和其他官员组成的本地情报委员会（Local Intelliegence Committee） 定期阅读，而报告则会再分发到亚洲地区其他英国势力和伦敦作参考。

在香港回归前的过渡期，大部分掌握机密资料的人员相继获长俸退休，并被安置到英美澳纽加等地退休。在1995年，政治部宣布解散，有传部份的精英人员和功能被拨归到不同的警队部门和廉政公署。例如截邮和窃听资源归廉政公署，而跟踪队和翻译则归毒品条调查科和刑事情报科等单位所有。曾在1993年突然被解雇的前廉政公署执行处副处长徐家杰，在1994年接受质询时，就曾指廉署俨然成为新的政治部，正在收集政商界的错处予英国政府。

日后警队的保安部有可能会接受国安的指挥和训练，并由暗转明，而香港亦可能会成立像港英时期的本地情报委员会，在国安指挥下整合港府和中央控制的不同情报系统。

另一方面，警队内部新设立的保安处，即后来警队刑事及保安部处下的保安部，就负责原来政治部的非绝密工作，包括关卡控制、保护要人（G4）、反恐、人事审查等。在1997年，保安部共有职员429人。但翻查过去十多年的财政预算案和媒体报导，警方一直以反恐为理由增加保安部的编制和预算，至今的人数很可能已经恢复到政治部全盛时期的一千多人。

无独有偶，港府近期亦不断地吹奏“本土恐怖主义”的来临，似乎在预示警方会继续扩编政治部。近日，中央表示国家将在香港增设国家安全机关，保安局局长李家超亦指中央有更广泛的情报收集网络，以及更高水平的分析能力。这显示日后警队的保安部有可能会接受国安的指挥和训练，并由暗转明，而香港亦可能会成立像港英时期的本地情报委员会，在国安指挥下整合港府和中央控制的不同情报系统。而一如港英年代，这些情报除了供港府使用，亦可能会被发送到北京甚至是海外的中央驻点，以协助打击港人在海外的国际战线。

2. 继续改善警察待遇

在未来一段日子，警察的薪酬和其他纪律部队的距离可能会进一步增加，员佐级警员和督察的薪酬则可能会收窄，以疏导前线警员的怨气。

警察是纪律部队成员，但首先他是一个理性人。没有足够的利益，笔者相信只会有极少数的人为了“维护法纪”而加入警队。有学者分析突尼西亚茉莉花革命就指，当地警察在坚持一个月后就不愿意卖命，因为各项工作条件皆不理想，包括工资低、受到上司欺压、警队内部肥上瘦下等等。在香港，警察的待遇算是优厚。以工资为例，现时一名新入职普通警员的工资为25,380元，比统计处最新数据显示的个人入息中位数18,200元高出近四成。此外，他们亦有各项的房屋福利，例如宿舍、住屋津贴和买楼津贴等等。

实际上，港英政府在1950年代已经十分重视基层警员的福利。按解密文件披露，1948年英国殖民地部大臣 Creech Jones 因应同年2月发生在另一英殖民地黄金海岸的 Accra Riot 和8月的马来亚共产党起义，曾密电各殖民地全面检视当地所有的警察和保安力量，并派遣顾问视察各地。而殖民地部顾问在调查香港的情况后，便建议港英政府改善基层华人警员的福利，包括加薪和兴建宿舍。有见及此，港府当年拆卸在日治时期被严重破坏的荷李活道皇仁书院校舍，将之改建为警察宿舍。荷李活道已婚警察宿舍在1951年落成，是全亚洲首座兴建给低级华人警员及其家属居住的宿舍。

既然现时警队的待遇已经相当不错，进一步改善警队的福利可能作用不大。但换句话说，这代表将来如果警队有进一步的待遇要求，港府肯定不能随便打发。在未来一段日子，警察的薪酬和其他纪律部队的距离可能会进一步增加，员佐级警员和督察的薪酬则可能会收窄，以疏导前线警员的怨气。其他福利，像港府为太子警察体育游乐会改善工程买单的情况很可能再次出现。

至于警员宿舍，在2019年的施政报告中，港府已经承诺加快兴建纪律部队宿舍，在未来数年落成的项目中会有近一半的单位是提供给初级警务人员。而去年反修例运动期间，香港警队员佐级协会更呼吁会员北上置业和让子女北上接受教育，这背后亦相信有中央在背后的推动和协助。

3. 引入广东公安，港警中高层大洗牌

即使是国安法后中共容许武警或者公安驻扎香港，笔者相信他们只会负责防暴工作而非取代日常治安工作。

虽然有不少网民笑称香港警察人工过高，用公安取缔之绝对比较划算。然而，在入职条件必须是香港永久居民的前提下，暂时香港警察难以被取代。即使是国安法后中共容许武警或者公安驻扎香港，笔者相信他们只会负责防暴工作而非取代日常治安工作。这是因为，一来，武警或公安并不熟悉香港的环境﹔二来，这可能会让本地警察感受到被威胁甚至将会有被抛弃的感觉，不排除会在背后制造各种麻烦。

而任用广东籍公安在香港进行防暴工作的原因非常简单，就是威权政府往往信不过当地人。如上节所言，这些人在关键时刻很可能会狠不下手，选择脱下制服回家，甚至是倒戈相向，不服务外来政权。譬如港英政府就因为不信任本地华籍警员，在二战前和五十年代多次引入印巴籍和山东籍警员来担任防暴工作；在六四事件中，以控制军队严密见称的中共亦要调外兵入京。

在无法大规模改变低层警员组成的情况下，加强对中高层的控制将成为另一出路，而近日警队连番向海外香港大学生招手和晋升外籍警务人员的举动正好印证这点。

而在无法大规模改变低层警员组成的情况下，加强对中高层的控制将成为另一出路，而近日警队连番向海外香港大学生招手和晋升外籍警务人员的举动正好印证这点。港英政府在战后一直坚持从英国本土、英联邦国家、英国各殖民地招募大学毕业生和现任或退休警务人员担任督察，以控制数目庞大的本地华籍警员。但自1994年警队取消招募外籍督察起，香港警队的外籍人员数量就一直下跌，现时更只余下大约60人左右。

哪怕假设绝大部分的外籍人员已经晋升至宪委级，他们占宪委级人员的比例就只有近一成，但为何他们在过去数年频频升官？这完全违反中央政治正确的原则。当中央要求香港法官都要讲究根苗正红时，港府唯一的武装部队却再加插两名“洋鬼子”当领导绝不正常。到今日还在服役而没有提早退休或者离职的香港外籍警务人员，要么是早年飘扬过海，现在除香港外无定居之处，要么就是被警队的高官厚禄吸引，而这两点正好让中共可以放心任用他们。

当然，按照纪律部队的退休年龄限制，这帮大学毕业的“洋鬼子”应该在未来的六七年内完全退休。近日警队大肆招募海外香港藉大学生，不但可以减少本地大学毕业的“暴徒”渗透，更可能找到部分年幼举家移民，甚至是完全在国外成长，对香港不熟悉甚至在香港无依无靠的人，作为这帮“洋鬼子”的“备胎”。

4. 统战和培养亲北京派系

时至今日，如果大家浏览警务处的网页，会发现几乎所有警队高层，甚至是外籍的新界南总区指挥官黎德礼，都有北上进修的经验。

除了加紧中高层大洗牌外，中共未来一定会加强在警队内部培养嫡系亲信。

上节提到，港英政府在六七暴动后才稍稍放下对本地华藉警员的戒心，但在管理层人选方面仍然非常谨慎，直到1991才委任任职政治部的李君夏作第一位华人警务处处长。这第一位华人的警务处处长，自然是港英政府“信得过”的人。然而，李君夏在任内积极推动警队和大陆公安机构交流，包括在1993年破天荒容许内地公安来港担任联络员，内地的检察机关亦在其任内邀请本地高级警务人员到访北京。或许是出于投桃报梨，李君夏在2003年被任命为全国政协，而后来三任警务处处长许淇安、李明逵和曾荫培，至今都没有担任任何全国性职位。

无论如何，自李君夏开始了先例后，无论出于实际或是政治需要，中港之间执法机关的交流都越加频繁。到了曾荫培和邓景成担任处长的年代，综合警察年报和公开资料，每年警队保送到国内进修和培训的人数基本上已经持平，甚至有超出。时至今日，如果大家浏览警务处的网页，会发现几乎所有警队高层，甚至是外籍的新界南总区指挥官黎德礼，都有北上进修的经验。

北上进修的热门地点有上海浦东干部学院和国家行政学院，前者是中共组织部管理；后者是中央党校，而校长陈希更是中央政治局委员。这些课程名为进修，实际上很可能是灌输爱国主义和统战吸纳暗子的幌子。以浦东干部学院的“香港纪律部队国情培训课程”为例，当中的三大主题分别为“一国两制的实践与香港的繁荣稳定”、“内地与香港执法合作新探索”及“科学发展与和谐中国”，可见进修只是一个幌子。

事实上，继李君夏后，首个回归后被任命为全国政协委员的处长邓竟成，就是北上进修的表表者。1998年，邓竟成北上清华进修，翌年被任命为警务处助理处长；2003年邓竟成再度北上，于中国国家行政学院进修，年底被任命为副处长。邓竟成任内亦大力推动警务人员北上进修，浦东干部学院的纪律部队课程就是在其任内开展的。继其任三位“一哥”，曾伟雄、卢伟聪和邓炳强，都曾经北上进修，而邓炳强更加是“三料王”，曾经在上海浦东干部学院、中国人民公安大学和国家行政学院进修。

明显地，中共亦将笼络国内各省公安头头的手段用于香港的“一哥”，但碍于不能在其任内有任何举动，只能将这些利益留待其退休后享用

另一个拉拢警队高层的做法，是在其卸任后委派公职。例如曾伟雄在卸任后先被委任为全国政协和国家禁毒委员会副主任，并获中共推荐为联合国驻维也纳办事处总干事兼联合国毒品和犯罪问题办公室执行主任。跟据中国学者王裕华的研究，中共过去二十年特意越级提拔局级的各省公安厅厅长加入省的领导班子，让他们分享决策权之余亦享受更高级的待遇。

明显地，中共亦将笼络国内各省公安头头的手段用于香港的“一哥”，但碍于不能在其任内有任何举动，只能将这些利益留待其退休后享用。根据政治学者如上文提到的Eva Bellin和Barbara Geddes的研究，派送公职予武装力量首领的做法是拉丁美洲和中东地区等地的威权政府的常见做法，目的是为了让他们的利益和政权的稳定绑紧，从而交换他们的长期忠诚。

事实上，不但警队高层被统战，各级的警务人员到内地的交流同样频繁。2006年，中国人民公安大学校长王彦吉访港参加香港警察人民公安大学校友会成立典礼。在致词时他提到，截止当时为止，已经有近五百名香港警务人员参加该校的训练班，当中包括一般的警员到总警司级的警务人员。

此外香港的警务人员也可能不用北上就可以接受各种的国情教育。在2012年，香港警察学院的教材泄露，被发现当中包含中共官方政治理论，如江泽民的三个代表理论，和“台湾是中国不可分割一部分”，及内地政治制度。而就相关课程的考核，难保不成为中共政治筛选的工具。因此，笔者相信警察学院以后将会持续引入和政治相关的课程和成为中央吸纳初级警务人员的基地。

没有亲共，只有更亲共？

经历近二十多年的改造和吸纳，香港警队成为中共可以遥距指挥的爪牙完全不令人意外。公安部部长赵克志数日前称全力指导支持香港警队，可能不过是把一切由暗转明。香港警队离完全受中央控制有多远，实在是不得而知。但从去年中央邀高调邀请警务人员北上观赏国庆阅兵，协助员佐级警员北上置业和让子女接受教育，港警在内地微博上成名，到近日香港警队各种举动，我们可以确定中央正在密锣紧鼓加快控制香港警队的步伐。

（中孚，政治学博士生，专门研究政治暴力和政治经济学）