评论｜国家安全与人权的碰撞：美国如何回应跨国镇压？

在过去一些年里，中国流亡群体深受跨国镇压威胁。骚扰电话、对国内家人施压，甚至人身威胁，并没有随着跨越国境线而消失。在中美关系日益恶化、意识形态冲突愈加尖锐的情况下，美国政界和执法部门近年来才开始严肃对待这个问题。

在2023年9月，这个被长期忽视的安全隐患由于中国官方的代理人有组织地攻击抗议者而在APEC峰会期间爆发。中国驻洛杉矶领事馆出资并协调来自纽约、宾夕法尼亚和华盛顿州的35个亲中共华侨团体来欢迎习近平的访美。在几十名私人保安的保护下，这些人使用加长旗杆和化学喷剂袭击反共示威者，导致多人送医治疗。

中国跨国镇压的手段与美国政界的回应

为了避免外交风波，中国很少直接暴力攻击居住西方国家的政治目标，而是采取更隐蔽的手段噤声或“劝返”受害者。这些手段包括跟踪、黑客攻击与人肉搜索、网络霸凌，以及威胁受害者及其国内亲属。始于2014年的猎狐行动与始于2015年的天网行动属于典型的隐蔽跨国镇压。中国官方数据显示，在2014到2023年期间这两项行动迫使12,000人从120个国家返回国内受审。当中共中央纪律检查委员会无法运用例如引渡、遣返和远程起诉等法律程序达成目的时，便进行法外劝返。作为专责追查国内外涉嫌腐败官员的党务机构，中纪委具有超越司法系统的权力。其“劝返行动”牵连威胁当事人亲属、动员华侨社区进行骚扰，意在从心理上击溃当事人。


尽管人权组织多年来持续关注这一问题并呼吁政策回应，直到最近，美国国会、司法部下属的联邦调查局（FBI）及国土安全部（DHS）才开始警惕此类非传统安全威胁。随着两党逐渐增强对华共识，即中国正在安全、经济和意识形态等多个层面上挑战美国，跨国镇压不再仅仅是一个威胁少数群体的人权问题，而是中美竞争中的一个角力点。

面对紧张的中美局势，中国政府也扩大了其“海外利益”的定义。除了传统意义上的海外实体利益，比如，海外资产和使馆安全，新的定义将中国的国际形象和侨民社区囊括在内。因此，国际特赦组织等批判中国人权问题的非政府组织，构成了对中国海外利益的重大威胁。外交部宣布对该领域采取更全面、主动的战略，强调需准确识别美国欺凌打压新生势力的行为。这一新战略包括建立反制裁与反干涉的法律框架、捍卫国家形象免受外国“抹黑”，并完善“防逃、追逃、追赃”机制。来自中央的政策指示意味着跨国镇压事件并非偶然，而是其系统性的策略之一。

因此，美国政界感到需要更新立法来应对中国“全政府式”打压海外异见的策略。美国司法部长此前只能依联邦刑法（《美国法典》第18卷）及《外国代理人注册法（1938）》（FARA）处理跨国镇压案件。二战时期为了打击纳粹渗透，《外国代理人注册法》要求所有代表外国利益的游说宣传人员于司法部长处注册。尽管外国选举干预和跨国镇压风波将这项法律推向舆论焦点，但是它年代久远，适用范围有限，在后冷战时代更鲜有应用。《注册法》的立法初衷在于维护美国制度的运作透明性与公众知情权，而非限制或惩罚外国代理人的活动。因此针对个人而非美国政府机构的跨国镇压，超出了《注册法》的适用范畴。

此外，《外国代理人注册法》在应对中国利用隐蔽的民间力量与网络从事境外干预的行为存在盲区。比如，有报道指出，中国学生学者联谊会（CSSA）表面上致力于为中国留学生提供文娱、职业和学术支持等服务，实则奉行中国外交指令来打压校园里的批判中共的声音并被指控协助商业间谍活动。然而，由于其活动未达到游说或宣传的法定标准，CSSA得以规避在司法部的登记。

因此，美国最新的跨国镇压立法草案采纳了自由之家（Freedom House）、人权观察（Human Rights Watch）等主要人权组织提出的多项建议来弥补目前的漏洞。然而，支撑这些立法变革的国家安全逻辑，与人权组织的进步愿景存在根本矛盾。2023年至2024年间，美国参众两院一共提出四项跨党派法案，分别为《跨国镇压政策法案》（Transnational Repression Policy Act）、《抗击中国共产党SHIELD法案》（SHIELD Against CCP Act）、《打击跨国镇压法案》（Strengthening State and Local Efforts to Counter Transnational Repression Act）与《执法支持与反跨国镇压法案》（Law Enforcement Support and Counter Transnational Repression Act）。这些法案一旦通过，国土安全部将成立一个中国恐怖主义及网络安全威胁工作小组、设立跨国镇压办公室、并开通匿名举报热线。针对中共滥用国际刑警红色通缉令打压异见人士和维吾尔难民的行为，《跨国镇压政策法案》提出，禁止仅凭红色通缉令逮捕个人，并对施压者实施更严厉的制裁。此法案也将社区外展提上议程，促进执法部门、地方政府和高危侨民社区的联络。

“安全”与“人权”导向之间的张力

然而，人权组织一直建议的移民制度改革并未被采纳。这一遗漏凸显了“安全”与“人权”导向之间的张力。自由之家呼吁“重建美国难民安置项目”并“清理庞大的庇护申请积压”。等待审理的庇护申请人往往缺乏资源和支持，因此更容易遭受跨国镇压威胁。公民实验室也指出，跨国镇压在难民缺乏合法身份并面对遣返威胁时更为猖獗，因为在此情况下受害者无法信任当地执法部门并寻求帮助。相较而言，旨在打击中国特工及其非法网络的安全导向策略，至多也只是对移民改革议程持漠视态度。SHIELD法案提议进一步收紧边境管控，呼应当前难民体系面临巨大压力、反移民情绪主导舆论的形势，也与两党日益保守的移民政策保持一致。

这四项法案中三项由众议院国土安全委员会发起，聚焦于改革国土安全部，体现出美国政界侧重于以国家安全视角看待跨国镇压的逻辑。安全化（securitization）意为将某一议题，比如疫情、气候变化或移民潮，构建为对国家或社会的生存威胁，从而被提升为最优先事项。这一叙事正在主导美国国内关于中国在全球影响力扩大的讨论。如今，出于对中国利用民间代理人破坏美国制度完整性与国家利益的警惕，曾经稀松平常的文化、经济与科技交流，正受到日益严密的审查。例如，众议院反恐与情报小组主席，国会众议员奥古斯特·普鲁格将孔子学院视为中共“破坏美国经济与国家安全”的工具，因此提议禁止国土安全部资助与此类机构合作的大学。

国家安全领域以牺牲公民社会为代价的扩张并非没有先例。中国借着国家安全之名打压非政府组织，并以网络主权为由网络防火墙正名。令人警惕的是，美国如今似乎也在模仿这种安全化思维，愈发将自身的开放与多元视为弱点而非优势。

安全并不仅仅基于客观现实，同时也是政治话语建构的结果。安全化始于政治行为人声称某一“参照对象”（referent object）正面临威胁，而此物的生存具有合法性因此应受保护。该对象既可能是具体的，如平民生命，也可能是抽象的，如国家认同或生活方式。通过渲染不确定性与紧迫性，宣扬安全化的人得以赋予一般情况下不可容忍的非常措施以正当性。

在跨国镇压的语境中，受害者并非唯一，甚至主要的“参照对象”。《跨国镇压政策法案》将“民主制度、权利与自由、国家安全与主权”一并列为遭受威胁之对象。随着中美的孤立主义情绪同时抬头，通过接触促使中国自由化的信念日渐失去说服力。与此同时，美国政界的本土主义情绪日益高涨，公众对反移民政策与言论变得更为宽容与支持。这使得两个原本应受到保护的对象——具有外国背景的政治难民与美国的主权利益——陷入冲突。当跨国镇压主要被框定为对国家主权的威胁，而非对个人权利的侵犯时，受害者反而可能因此受到更多伤害。比如，《停止发放中共签证法案》（Stop CCP Visas Act）提议全面暂停向中国国民发放学生签证，其发起人参议员阿什利·穆迪称此举是为了防止中共利用代理人“镇压异见者与国家敌人”。该法案是将跨国镇压问题完全视为对排他性的美国主权利益侵犯的典型。当这一话语相较于人权本位占绝对上风时，那些依赖学生签证逃离中国压迫，并持续在海外发声的留学生的权益就成为了可忽视的连带损失。

中国流亡人士的机会？

另一方面，中美关系的国家安全化，为流亡美国的中国异见人士带来部分新的机遇。他们长期努力将人权议题纳入美国外交政策核心但收效甚微。这是因为华盛顿过去始终优先维系与北京的经济关系与政治合作，从而常常搁置对中国人权问题的批判。美国社会这些年开始质疑接触与交流能够改变中国，在“接触”信念瓦解后，新生的是遏制中国影响力、保护自由民主国家的战略思维。自由贸易不再是互利共赢的选择，而是一种值得警惕的系统漏洞——中国正在利用经贸关系削弱西方的经济安全。类似冷战时期的“民主对抗威权”叙事取代了“历史终结”时代的乐观。在这种转变中，搭上广受两党支持的国家安全便车，让跨国镇压这一原本名不见经传，仅影响边缘政治难民的问题进入立法视野。相较于单纯的人道主义呼吁，这种策略更能激发政治意愿，推动实质性的政策改变。

然而，以“安全逻辑”推进人权议题，其实是一场浮士德式交易。安全化的核心，是将所保护的对象——此处为美国国家完整性——置于其他一切之上，由此赋予国家动用非常手段的正当性。在这种框架下，人权议题退居次要，甚至成为可牺牲之物。对人道价值的坚守可能被视为“软弱”或对敌方的天真同情，是存亡之战中所无法承受的负担。这一张力塑造了美国反跨国镇压策略：新立法将赋予执法机关更有效打击恶意外国代理人的手段，日渐收紧的移民政策也使移民群体面临跨国镇压时更为脆弱。在这种权衡中，人权让位于国家安全，对华立场强硬的重要性超过了关怀夹在两国之间边缘群体所面临的困境。

常年的压迫与恐惧，加之漂泊异乡的无力感，会使部分中国异见者欢迎美国对华强硬的立场。美国对华态度转变确实打开了许多过去关闭的大门，让他们有机会获得更多制度支持、舆论关注以及两党的道义声援。然而，我们仍须警惕国家权力与普世人权原则之间的紧张关系——即便在对抗竞争对手时高举人权旗帜的民主国家里，这种张力依然存在。将国家安全与地缘政治斗争与人权进步混淆是一种危险的态度——它可能使人忽视个体的真实处境，并失去对国家行为问责的公民自主性。