涉改革安理会与限制否决权，联合国“未来契约”给出什么愿景？ ｜Whatsnew

2024年9月22日，联合国大会第79届会议以协商一致的方式通过《未来契约》（Pact for the Future）及其附件《全球数字契约》（Global Digital Compact）和《子孙后代问题宣言》（Declaration on Future Generations）。

联合国主管政策事务的副秘书长兼峰会负责人盖·莱德（Guy Ryder）在峰会前的记者会上表示，契约的理念是“使联合国及其多边体系在履行其任务时更加高效，并使其变得更具参与性和网络化”。

大会最终通过的《未来契约》强调“必须加强以联合国及其《宪章》为核心的多边体系及其各机构，跟上不断变化的世界的步伐”，又重申“坚定致力于按照国际法，包括《联合国宪章》及其宗旨和原则行事”、“可持续发展、和平与安全、人权这三大联合国支柱同等重要、相互关联、相辅相成。三者缺一不可“。

《契约》指各成员国“将通过已获授权的相关政府间进程，推进落实这些行动”，并在“大会第83届会议开始时，举行一次国家元首和政府首脑级会议，审查《契约》的总体执行情况”。

就具体内容而言，《契约》包含五个章节，分别涉及可持续发展及相关融资、和平与安全、科学、技术与创新、青年与未来，以及全球治理的转型。 对此，《契约》提出了56项行动计划。

其中外界普遍关注的是“全球治理的转型”一节，在这一节中，《契约》提出要“改革安全理事会，确认迫切需要使其更具代表性、更加包容、更加透明、更有效率、更有实效、更加民主、更可问责”。

多年来，安理会这个联合国最核心的机构一直备受批评。 尤其是联合国成立之初，为了避免其前身国际联盟的失败，安理会设计中重视保持“大国一致”。 不少国家现今批评安理会的决议主要反映“常任理事国的战略利益和政治动机”。

安理会也在常任理事国本身卷入冲突时严重失灵。 许多意见认为，俄乌战争与加沙战争都再次证明了这一点。 同时，安理会的席次构成也被认为停留在旧的国际秩序中，外界视其中的代表性严重缺失。

自2005年时任联合国秘书长的安南（Kofi Atta Annan）提出“安南方案”开始，安理会改革正式被联合国提上日程。自第62届大会以来，每届大会均以决议方式提出安理会改革问题，但因为修改安理会章程需要常任理会国多数同意，因此改革始终雷声大、雨点小。

在《未来契约》中，各国同意了一个大规模的改革方案，包括“优先纠正非洲遭受的历史不公”、“提高代表性不足和无代表的区域和集团的代表性”、“扩大安全理事会”等。

值得关注的是，该项行动中还特别提及“否决权问题是安全理事会改革的一个关键要素”，各国同意将加紧努力，就否决权的未来达成协议，包括就限制否决权的范围和使用进行讨论”，此外还提到“考虑纳入一项审查条款，以确保安全理事会随着时间的推移能继续履行其使命并胜任其职”。

不过，《未来契约》更多是一种宣示，代表与会各国多数同意此一改革方向。 《未来契约》本身亦表示，大会“支持由会员国驱动的安理会改革，并且将根据大会第62/557号决定以及1998年11月23日第53/30号决议等大会其他相关决议和决定，通过政府间谈判加紧改革努力。”

其中提到的1998年11月23日的第53/30号决议指出，“如无大会会员至少三分之二的赞成票，不就安全理事会席位公平分配和成员数目增加的问题及有关事项作出任何决议或决定”。 自安理会改革进程开始以来，包括法国及列支敦士登等安理会常任理事国与非常任理事国提出过不同的改革方案，但未获成功。 安理会的具体的改革方案仍待进一步磋商。

除了外界瞩目的安理会改革问题外，《未来契约》还包括加强国际合作应对各种挑战，如气候变化、人工智能、冲突升级、不平等和贫困加剧等。 此外，其中还提出多项攸关永续发展的议程，包括加强联合国机构改革及其运作效率等等。 而《未来契约》的两个附件则分别提出“为所有人开放、自由和安全的数字未来原则”及“所有决策应保障子孙后代利益”。

《未来契约》的制定始于2010年。 大会提请秘书长提交一份报告，“就如何推进我们的共同议程以及应对当前和未来的挑战提出建议”。 联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）于2021年向大会提交了一份名为《我们的共同议程》（Our Common Agenda）的报告。 大会随后决定以该份报告为基础，于2023年举行部长级会议，并在2024年9月22日至23日举行峰会，达成一项着眼于行动的未来契约，由德国和纳米比亚两国统筹协调有关《未来契约》文本的谈判。

由于《未来契约》仍属宣示性文件，外界仍在评估其效力。

11月，阿塞拜疆将主办《联合国气候变化框架公约》第29次缔约方会议；12月，博茨瓦纳将举行联合国内陆发展中国家会议；2025年6月，西班牙将举行第四次发展融资问题国际会议。 由于这些会议均涉及《未来契约》所提及的重要行动，外界预估这些会议的最终决定将反应《未来契约》是否能够真正执行。

在本次大会上，古特雷斯的发言颇为急迫，他表示“我们来这里是为了将多边主义从悬崖边拉回来。 现在，走过这个坎是我们共同的命运。 这不仅需要达成一致，还需要采取行动“。

《未来契约》的制定正值多边主义遭受广泛质疑之时，国际法的执行受到广泛挑战、世界上的战争和武装冲突正在升温与扩散、联合国会员国曾一致同意并于2016年开始执行，预期2030年实现的永续发展目标（SDG）的140个指标中，有一半未达预期轨道，约三分之一已停滞或倒退。 许多人质疑，联合国已成为一个“外交表演”的舞台，而非通过协商解决国际争端的重要平台。

美国《外交政策》杂志的一份调查显示，全球9个人口最多的南方国家的大多数人认为，应当优先考虑与其他国家的双边关系而非多边合作，而大多数人亦认为美国（有时包括欧洲）是破坏国际规则的最主要行动者。

不过，在同一份调查中，当人们被问到当前的国际规则、原则是代表“世界上大多数国家”还是仅代表西方国家的价值观和需求时，绝大多数人仍然认同国际规则、原则代表“世界上大多数国家”的价值观和需求。

大会上发生的一个插曲或可证明这点。 在大会决定通过《未来契约》前，俄罗斯代表团与白罗斯、朝鲜、尼加拉瓜、叙利亚、伊朗等国突然提出修正动议，要求在《未来契约》内加入联合国应由政府间决策进程推动，而且联合国及其系统不得干涉《联合国宪章》第二条第七项规定的本质上属于任何国家国内管辖的事务的文字。 俄罗斯副外长韦尔希宁（Sergey Vershinin）对大会表示，数月来协调文本的国家只包含了“主要由西方国家向他们指示的内容，而忽略了俄罗斯一再要求就文本进行政府间谈判的要求”“没有人对这份文件满意。”

出乎意料的是，刚果代表包括56个非洲国家的非洲集团发言时表示，俄罗斯等国对《未来契约》提出的修正案无助于各方达成应对全球多重危机的预期。 其又代表非洲集团提出动议，要求大会不对俄罗斯等国提出的修正案采取行动。 该动议最终以143票赞成获得通过，仅俄罗斯和6个国家反对。