（林泓宣，香港人权资讯中心研究员。香港人权资讯中心旨在向公众提供有关香港的人权、法治及政治发展的最新和可靠的资讯。）
2021年10月，时任行政长官林郑月娥发表其最后一份施政报告，并在维护国家安全的篇幅中，提出“检视或激活现有法例，确保在全面维护国家安全的任务上，执行部门有法可用、执法必严、违法必究”，并交由当时担任政务司司长的李家超统筹有关打击假新闻、保障网络安全等工作。同时，政府列出计划提交予第七届立法会的立法建议清单，当中包括“研究和检视应否修订或制定法例，以打击在社交媒体散播假新闻和仇恨言论，以及侮辱公职人员的行为”。
2022年5月11日，有立法会议员于立法会会议上向政府提出口头质询，要求交代政府打击假资讯的工作。民政事务局局长陈积志指当局已聘请顾问就虚假信息的问题进行研究；该研究已于2021年11月23日正式展开，并希望在2022年年中完成。
研究共分4个部份：第一阶段会分析虚假资讯对社会的影响和本港现行规管的不足之处；第二阶段研究了8个司法管辖区的法规及其执法经验，涵盖的国家和地区包括欧盟、英国、法国、德国、中国、新加坡、马来西亚、美国；第三阶段的研究会收集不同持份者对虚假资讯这议题的意见；而第四阶段的研究会综合所有研究资料，总结和推荐最合适的方案。
陈积志并指出，综合国际经验，并无一项单一法例可以完全应对所有虚假新闻或发布虚假信息的问题，而主要的应对手法是：第一，要有一个系统可察觉虚假信息；第二，辨别相关信息是否虚假；第三，作出处理，在大部分情况下是指迅速移除及作出澄清；第四，是执法，即如何惩罚相关人士。当局会从这4方面考虑打击虚假资讯的工作。
2023年1月，行政长官李家超在接受《商报》访问时表示，有关虚假信息的研究仍在进行中，而他表示个人希望行业以自律形式规管不良信息、假信息的行为。他同时指出，有假新闻危害到国家安全，有人借用新闻报导发放政治信息。他认为《基本法》23条立法要达到防范、管理的功能，阻吓外国势力干预香港事务。
反修例示威浪潮之后
香港政府视“假新闻”、“虚假信息”为需要规管的社会问题，可追溯至2019年的反修例示威浪潮，一场自九七主权移交以来前所未见的社会冲突和管治危机。政府官员自此逐步把“假新闻”、“虚假信息”与国家安全的议题扣连。
2019年，港府因提出《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》，引起社会广泛争议。公民社会指责如通过有关修订，政府将拥有把疑犯引渡至中国受审的权力，破坏《基本法》下的人权保障和自由。由此，2019年3月至2020年10月，香港发生了持续多月的大型示威浪潮，参与示威的市民和警察之间出现多次冲突；截至2022年10月底，共有10279名市民被捕，当中2915人已完成或正进行司法程序。
港府把冲突归咎于外国势力的干预、假新闻和假信息对市民造成误导及煽动。2019年11月6日，时任保安局局长李家超（现任行政长官）在回应立法会质询时便指，“网上或社交媒体流传很多虚假消息，特别是大量针对警队的假新闻和没有确实证据的指控。这些未经证实的消息大多扭曲事实，制造社会恐慌，更加深社会的对立和分化，破坏警队和市民的关系。”而时任警务处处长邓炳强亦指警队被抹黑，市民看了假消息信以为真，而“令他们低民望”。
事实上，在反修例运动期间，政府和警方因处理示威的手法而备受公众批评，当中3个事件甚具代表性，包括2019年7月21日元朗港铁站白衣人袭击事件，警方被指与黑社会勾结，故意任由白衣人攻击站内的市民和示威者；2019年8月31日防暴警察于太子地铁站内驱散示威者，传言有警察把示威者打死；警方使用新屋岭扣留中心拘留被捕示威者，传言示威者在扣留期间被凌辱、虐打、性侵。
警方曾多次回应及否认这些指控，但质疑和拒绝相信警方解释的民众仍明显存在。当时，公民团体及公众一直要求政府成立法定的独立调查委员会作出调查，但政府拒绝采纳意见。
如是者，在示威浪潮过后，港府在过去两年不同场合中都透露须管制“假新闻”，亦将假新闻或虚假信息与维护国家安全的议题扣连。同时，立法会的建制派议员亦积极推动打击假新闻、虚假资讯的立法。
民建联立法会议员葛珮帆在2021年7月21日提出辩论议案，要求政府立法打击网上虚假资讯。她指“2019年‘黑暴’期间，这些虚假资讯简直泛滥成灾，文宣铺天盖地，作为煽动仇警、反政府、制造社会撕裂的重要手段，包括捏造新屋岭性侵示威者、‘八三一’港铁站打死多人、沙岭公墓出现‘埋尸’及‘爆眼女’等事件。”她认为市民或会受这些“虚假资讯”影响，作出违法行为。她又指2021年7月1日，发生了“孤狼式”袭警案，警方在疑凶家中检获大量有关2019年示威浪潮的宣传单张，疑凶可能是被虚假资讯“洗脑”，因而仇视警方，继而袭警。
此外，亦有建制派议员指打击假新闻已是燃眉之急，因为假资讯对抗疫工作造成阻碍，例如有谣言指政府要封城，导致市民恐慌性抢购；早前又谣传检测是为了取得市民的DNA，令人十分抗拒接受检测。
时任行政长官林郑月娥在2021年2月到立法会接受议员质询，提出要立法打击散播仇恨及歧视性言论、虚假信息的行为。她其后在7月出席行政会议前向传媒表示，在港区国安法实施1年以来，仍然存在危害国家安全的风险，包括社交媒体欠缺监督规管。她指，有人长期发放虚假消息，美化暴力、反对中央，以及散播仇警思想，令部分人变得激进、极端，甚至作出违反人性的行为。
时任警务处处长邓炳强（现任保安局局长）于同年4月出席立法会财委会特别会议时表示，“假新闻与国家安全有直接关系，不少外部势力利用在香港的代理人，用假新闻、假消息的方法在香港煽动仇恨、分化社会、制造矛盾。”时任保安局局长李家超同场则表示，香港虽然已经有国安法，但有不法份子继续通过不同媒体、刊物及文化艺术，鼓吹及宣传“港独”及各种破坏行为，危害国家安全。不少外部势力利用在香港的代理人，以假新闻和假消息，在港煽动仇恨、分化社会、恐吓他人。
至李家超上任行政长官不久后，在2022年7月出席香港报业公会的活动时指出，“近年，香港社会有些人为了达到自己目的或达至自己政治利益，利用新闻自由作为工具或假借新闻工作之名，从事危害国家安全的行为，政府当然有责任依法打击这些污染新闻工作的破坏份子。真正新闻工作者应与他们保持距离，以示不同。”
当港府及建制派一方针对反修例运动而矢言要打击“假新闻”，民主派一方亦曾质疑官方有意容许假消息流传。
民主党主席罗健熙曾接受传媒访问指，“政府是选择性地，针对一些对他们不利的传言，但就故意容让一些明知是假、对自己有利的谣言发酵，不去澄清。”2021年，立法会通过港府提出的《2021年公职（参选及任职）（杂项修订）条例》，全体区议员被要求重新进行宣誓，当时有“消息人士”指民主派区议员宣誓可能被褫夺资格及追讨过去的薪津，结果民主派区议员出现辞职潮，共260名区议员自行辞职，占全体区议员总数的54%。罗健熙是其中一名辞任区议员，他批评政府刻意让这些风声流窜，制造“不确定性”，令区议员无法再专心工作，是导致众多区议员辞任的主因。
港府在港区国安法下的新责任
中国政府于2020年5月公布订立港区国安法，并以约1个月的时间，完成全国性法律的立法程序，于6月通过法例，并列入《基本法》附件三，并随即在香港颁布实施。
国安法除引入四大罪行，包括分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国外势力，同时亦加强警察在审查讯息的权力，赋权警方可以要求信息发布人或网路服务商移除有可能构成危害国家安全罪行的信息 。此外，警方为侦查危害国家安全罪行，可向裁判官申请手令，搜查包括新闻材料的证据，而毋须根据《释义及通则条例》有关“新闻材料的搜查及检取”规定，向原讼法庭法官或区域法院法官申请新闻材料交出令。
除新增的罪行和赋予执法部门新的权力外，国安法亦强调港府要“加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜……应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理。”
2021年10月，立法会亦通过由政府提出的《2021年电影检查（修订）条例草案》，将国家安全纳入考虑影片可否上映的因素之一，并赋权政务司司长权力，即使影片已获发上映的准许证明书，仍可以不利国安为由撤销有关许可。
在此脉络下，香港政府提出规管假新闻、假讯息的立法意念，似乎与国安法下要求政府加强对媒体、网络的指导、监督和管理，有着密切的关系。
立法是否必须？现时是否已有法可依？
港府并没有统计与虚假资讯有关的刑事案件被捕人数或定罪数字。保安局回复立法会的质询时曾交代，在第五波疫情下（2021年12月31日起），截至2022年4月30日，有19人因煽惑他人违反防疫措施、煽惑他人破坏政府防疫设施或发放虚假抗疫消息而被捕。同时，保安局局长邓炳强指在反修例示威浪潮期间，政府引用《刑事罪行条例》第9及10条拘捕和检控了许多人，案件涉与虚假消息有关。
《刑事罪行条例》第9及10条，即煽动罪。此罪行禁止任何人有人以任何作为、言论或刊物作出煽动意图，其中包括——
（1）引起憎恨或藐视中国政府或香港政府，或激起对其离叛；
（2）激起香港居民企图不循合法途径促致改变其他在香港的依法制定的事项；
（3）引起对香港司法的憎恨、藐视或激起对其离叛；
（4）引起香港居民间的不满或离叛；
（5）引起或加深香港不同阶层居民间的恶感及敌意；
（6）煽惑他人使用暴力；
（7）怂使他人不守法或不服从合法命令。
联合国人权事务委员会在审议《公民及政治权利国际公约》于香港的实施状况后，在2022年7月发表审议结论，并对煽动罪引起的人权问题表达关注，包括香港政府是在2020年、几十年来首次援引了《刑事罪行条例》下的煽动罪；而一些学者、记者和民间社会代表，因合法行使表达自由权，例如在公共场合喊口号、在法庭上鼓掌和批评政府活动，遭到逮捕并被控煽动罪。
委员会并关注煽动罪被视为国家安全罪行、且得到终审法院的支持。委员会要求︰
（a）港府应废除煽动罪，并避免使用这些罪行压制批评和反对意见的表达；
（b）立即停止对将港区国安法和实施细则用于煽动罪的案件；
（c）审查未判决的煽动罪案件，确保没有人因合法行使表达自由权而被起诉或成为针对目标。
而从法律条文的理解，触犯煽动罪不一定涉及虚假信息。若有关信息的内容真确，但符合煽动意图，仍属触犯法例。煽动罪亦包括一些免责的原因，例如有关的作为、言论或刊物是为了指出政府或香港宪制的错误或缺点，或法例或司法的错误或缺点，而目的在于矫正该等错误或缺点；或怂恿香港居民尝试循合法途径促致改变在香港的依法制定的事项等。
根据乔治敦大学亚洲法律中心的一项统计，自港区国安法生效以来至2022年12月31日的两年半之内，有86人因为发表煽动或分离的言论或刊物而被拘捕。
香港的刑事法律，除非条文上有指定的方式或方法去构成该罪行，否则罪行不会局限于特定的媒介才可完成。
时任保安局局长李家超于2019年11月回复一项关于打击在网上发布虚假及危害公共安全信息的质询时，指出“大部分在现实世界的法例，均适用于网上世界。任何鼓吹他人犯法或进行网络欺凌活动，无论有关行为是否发生在互联网上，只要涉及刑事罪行，均受有关法例规管。例如，《刑事罪行条例》（第200章）第24条下的刑事恐吓，及《盗窃罪条例》（第210章）第23条下的勒索，对网上行为亦适用。此外，于网络上发表不当言论亦可能触犯其他罪行，例如违反《个人资料（私隐）条例》（第486章）中的保障资料原则、侵犯知识产权或诽谤等。就在网上发布危害公共安全的信息而言，亦可能会触犯《普通法》的‘煽惑他人作出公众妨扰’。”
此外，香港的法例亦有从违维护公共秩序、道德，以及公共安全的方向，针对性地禁止个别发放虚假讯息的行为，例如《简易程序治罪条例》第20条定明，禁止任何人使用电话或其他通讯器材，传送令人厌恶的讯息，或任何不雅、淫亵或威胁性质的讯息；或为了对他人造成烦扰或不便，或令他人产生不必要的忧虑，而传送任何其明知是虚假的讯息。如触犯条例可被罚款港币2000元及监禁2个月 。
《公安条例》 第28条则列明禁止任何人将其明知或相信是虚假的消息向他人传达，而意图令人相信某处放有炸弹。违者最高可处罚款港币15万元及监禁5年。
《电讯条例》第28条禁止任何人藉电讯发送或安排藉电讯发送遇险、紧急、安全或识别的虚假讯号，违者最高可处罚款港币1万元及监禁2年。
而在选举方面，选举（舞弊及非法行为）条例》将发布属虚假或误导的事实陈述或选举广告列为非法行为，违者最高可处罚款港币20万及监禁3年。
在金融交易方面，《证券及期货条例》禁止任何人披露、传递或散发虚假或具误导性的资料以诱使人买卖证券或进行交易。有关罪行最高可处罚款港币1000万元及监禁10年。
此外，香港现时仍设有刑事诽谤的罪行，虽然有关罪行在1972年后并没有被应用的记录。
《诽谤条例》第5条禁止任何人恶意发布他明知属虚假的诽谤名誉的永久形式诽谤（Libel），违者可处监禁2年以及被判缴付法院判处的罚款。永久形式诽谤是指以书写或其他永久性方式，如电视和电台广播、社交媒体去发布诽谤性事情。
既然港府在“检视或激活现有法例”的态度下，已重新运用煽动罪，港府会否亦决定激活这项刑事诽谤罪，将对言论自由的空间有重大的影响。2017年，前行政长官梁振英曾以民事诉讼方式，入禀控告当时的立法会议员梁继昌，指他就“UGL事件”对梁振英作出有诽谤性、破坏名誉的指控。这是香港首次有行政长官控告议员诽谤。惟此案件现时的进展不详。
在普通法案例建立的法律原则下，政府机构应该不受限制地接受公众的批评，若容许政府机构提出诽谤的民事诉讼，将对言论自由产生威胁和压制。
根据传媒报导，梁振英曾建议仿效台湾，将诽谤罪刑事化，并取消诽谤案须由陪审团裁决的制度，“容许政府部门例如警务处以及公职人员提诉，打官司费用由政府承担。”
从人权角度，应如何审视政府规管虚假新闻、讯息的做法？
诚然，近年不同的国家都开始正视虚假讯息的传播和所产生的问题，并将虚假讯息的传播视为一种可以用于介入政治，影响政府决策的工具，并因此订立政策、指引和法例作为应对方法。
例如欧盟于2018年发表不实资讯行为守则（Code of Practice on Disinformation），鼓励网路平台自愿遵守。其后欧盟于2022更新了有关守则，以加强打击网上虚假讯息的措施，并订立《数位服务法》，规定用户数超过4500万的网路平台和搜索引擎将接受欧盟监管，实施快速移除非法内容、限制假新闻传播、保护儿童和青少年等措施。若有大型网路平台一再违反守则，并且没有适当执行风险缓解措施，可面临高达全球营业额6%的罚款。欧盟亦于2020年成立欧洲数码媒体观察站（European Digital Media Observatory），作为事实核查人员、学术界和其他相关持份者相互合作的枢纽，以推动协调打击虚假信息的行动。
法国则在2018年制定《反资讯操纵法》（Law Against the Manipulation of Information），以打击在选举临近时出现的虚假资讯。该法例同时规定网上平台须披露赞助内容（例如竞选广告）的来源及资金，以及赋权法官在选举期间决定是否要求移除已在网上广泛散播并被视为虚假的讯息。
对于规管虚假新闻、讯息的法律和政策，普遍的关注是有关的措施会否对新闻自由、言论表达自由造成限制、监察信息的手段会否侵犯使用者的私隐、政府会否掌握了封锁资讯的权力，以及措施会否令政府或特定的群组掌控了何谓事实的决定权；同时，有关的措施或法例又是否可有效打击虚假新闻、讯息的传播。
2022年，联合国秘书长发表《打击虚假信息，促进和保护人权与基本自由》的报告，就各国打击虚假信息的工作提供20项建议，其中包括加强公众教育，增强信息素养和批判性思考的能力；让公众容易获取公共资讯，并提高资讯的质素和透明度；确保虚假信息应对措施符合国际人权规范，不被滥用在针对政治对手、人权捍卫者、记者、民间团体或持少数观点者身上。政府应保证一个自由、可行和多元的媒体环境，为记者、人权维护者和举报人提供有力保护，并支持媒体实行透明的自律机制，以促进和保护最高标准的传媒专业精神。
报告提出，政府应对虚假信息传播的措施应符合国际人权法，并且应促进、保护和尊重个人的言论自由权，包括寻找、接受和传递信息的自由；遵循国际人权法的原则，限制权利的措施应是最后的手段，并且需要有法可依及相称和合乎比例。而限制权利的原因，必须建基于国际人权法下的正当原因，包括尊重他人的权利或名誉，或为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德。
报告亦指出，政府亦不应以“失实新闻”等模糊概念对信息传播采取全面的禁制；打击虚假信息措施应该公开透明，包括公开披露对工商企业提出的与内容审核有关的任何要求，并明确允许工商企业也报告这类要求；政府亦应对虚假信息的措施建立独立监督。
联合国这份报告虽然促请各国政府和企业对虚假讯息的问题采取行动，但亦提醒各国不应在打击虚假信息的幌子下，对表达自由施以不当的限制。报告称，当法律未能足够清晰和准确地界定哪些信息属于其规管范围，也未能清楚地确定和制定相应和相称的方法来防止其危害，令人可作主观的解释、误用和滥用，例如订立“错误信息法 ”，禁制 “错误、攻击性或有害信息”，令大量内容被禁制和视为犯罪。
报告强调，各国应对虚假信息问题的方法之一是要为提倡人权、多元化和宽容创造条件，重新加强人民与政府之间的信任和信心关系。
2017年，4位国际机构的专家，包括联合国（UN）意见和言论自由问题特别报告员、欧洲安全与合作组织（OSCE）媒体自由问题代表、美洲国家组织（OAS）言论自由问题特别报告员，和非洲人权和人民权利委员会（ACHPR）言论自由和信息获取问题特别报告员，就言论自由和“假新闻”、虚假信息和政治宣传发表联合声明。
他们在声明中提出应对“假新闻”、虚假信息和政治宣传的人权原则和标准，亦同时关注掌握公权力的机构往往会指控新闻传媒是“反对派”或在“撒谎”、有不可告人的政治目的。这种说法会增加记者受到威胁和暴力的风险，破坏了公众对新闻业作为公共监督机构的信任和信心，并透过模糊虚假信息和可独立核实事实的新闻之间的界线来误导公众。
4位专家同时指出，传递信息和思想的人权并不限于“正确”的言论，该权利还保护可能引起震惊、冒犯和骚扰的信息和思想；而人人可不受限制地获得各种信息和思想来源，以及传播这些信息和思想的机会是十分重要，以及在民主社会中应有多样化的媒体，包括促进社会中的公开辩论和思想的公开对抗，以及充当监督政府和权贵的角色。
賊喊捉賊，真是莫大的諷刺