揭仲：解放军武吓台湾，台湾国防预算做了哪些变动？

随著近年共军空军藉实施“绕岛巡航”以对蔡政府施压的次数剧增，2019年国军空军用于采购各型军机、发动机、雷达、各式武器与设施所需零附件的预算，达到2017年的两倍。在六都市长大选结束不到一个月，沈寂了半年的解放军军机、军舰，再度出现在台湾周边。12月18日上午，包括“轰六”、“运八”、苏30等各型战机从广东惠阳等地起飞，穿越巴士海峡到达台湾东南方空域，之后循原航线返回。两艘作战舰艇同时在台湾东南防空识别区外西太洋海域航行，与空中机队进行协同训练。

时值年底，正是立法院审议2019年度预算的时刻，这是蔡英文政府本届任期第三个，也是最后一个完整的会计年度。但与2017、18这两个会计年度相比，2019年这份预算在今年年初到年中的编订过程中，中华民国的安全形势已经出现了巨大的变化。

首先，随著两岸政治气氛持续恶化，北京对台湾的武力施压不断提升。例如2018年5月11日，中共海军作战编队在环台航行时，最近时距离苏澳仅有不到56公里；同日中共空军也实施南北“双向绕飞”台湾，创下共军海空军“同日、双向、三批”联合绕行台湾以东的纪录。

另一方面，美国总统川普(特朗普)则签署了《台湾旅行法》，美国联邦参众两院也先后通过2019年度《国防授权法》，替深化台北与华府间的军事交流，创造了有利的条件。

中共对台湾军事施压力道逐渐加大，而美国却也同时加强了与台湾的安全合作。加上民进党政府推动的若干国防政策逐渐上路，这些都让2019年的国防预算，呈现出不同样貌，以回应这些新形势。

义务役全数退伍，但“全志愿”部队前景堪忧

在412名一年制义务役士兵于12月26日全数退伍后，台湾实行67年的征兵制正式走入历史。国军从2018年起已不再征集义务役役男入营服役，以贯彻常备部队“全志愿化”。但义务役常备兵即将全数退出常备部队，志愿役人员数却仍然有不小的缺口。

依照国防部公布的资料，目前国军总员额仍维持21万5千人，扣除学生、受训、住院这类实际不在战备岗位上的约1万9千多人，再扣除文职、聘雇等人员，“编制员额”约18万8千人，以“编现比”90％计，2018年年底时国军常备部队志愿役官士兵的计划目标数应为16万9千人。

但令人纳闷的是，在国军志愿役官士兵人力缺口依然严重、义务役官士兵全面退场后所遗留的人力也待填补的情况下，2019年国军志愿役官士兵，呈现在预算上的人员总数只有15万9061人，不仅比计划目标少近1万人，甚至比2018年的预算书还少1655人。

在结构上，2019年国军志愿役官士兵的“预算员额”减少最多的是士兵，总数仅为5万0581人，较2018年的5万5799人，大幅减少了5218人。

更令人担忧的是，截至2018年8月底，志愿役官士兵的实际人数仅15万2千多人，与维持国军战力需求的16万9千人相较，缺口高达1万6千多人；且这些“人力缺口”又有极高的比例，是在基层的战斗部队。依照立法院预算中心的报告，截至2018年6月底，战斗部队中的陆军机械化步兵与装甲骑兵单位，编现比甚至不到70％，至于陆军砲兵部队、装甲兵部队、反装甲部队与外岛步兵部队，编现比也不到80％。

因应共军绕台，空军大肆补充零附件

在美国的再三敦促，与中共武力威吓动作不断的情况下，2019年国防部预算共3460多亿余元，比2018年增加183亿余元；占总预算比率17.11%，也比前一年高出0.45个百分点，岁出预算规模为历年来最高。2019年国防预算占GDP预估值的比例为1.87％，与蔡英文在竞选总统时承诺的 3%的目标，仍有不小的差距。

若依照预算结构区分，则“人员维持”预算约1565亿(比例45.23％)、“作业维持”预算约895亿(比例25.87％)、“军事投资”预算约951亿(比例27.49％)、“国家安全局寄列”预算约49亿(比例1.42％)。

值得注意的是，随著近年共军空军藉实施“绕岛巡航”以对蔡政府施压的次数剧增，从2016年11月25日迄2018年11月15日，共军空军执行至少22起“绕岛巡航”，使国军空军与海军的战训任务遽增。因此，在2019年国防部“作业维持”预算编列895亿，较2018年预算编列数增加63余亿。光是空军用于采购各型军机、发动机、雷达、各式武器与设施所需零附件的预算，2019年就高达139亿4千万元，比2018年高30亿，更是2017年的两倍有余。

预算结构仍然失衡

2019年“人员维持”预算所占比例虽已较2018年的46.96％为低，但编列金额1565亿仍较2018年编列数(约1539亿)增加26亿，是历年之冠。

在“人员维持”仍然居高不下，因应共军武力威吓又导致“作业维持”预算需求大增的情况下，2019年用于武器采购与研发的“军事投资”预算编列数为951亿元；虽然比2018年的编列数增加约93亿元，但在国防预算总额创新高的情况下，却仍然比马英九政府所编最后二年（2015与2016）的“军事投资”预算编列数，分别减少26亿元与32亿元。

而立法院预算中心更指出，2019年国防预算编列数虽高达3460亿，较以往最高的2008年法定预算数3340亿元增加120亿；但扣除人员维持及其它费用，可用于“作业维持”与“军事投资”的预算额度仅约1846亿，比2008年的2028亿元，反而减少了182亿。

这意味著，在两岸政治气氛严峻，共军持续升高对台湾武力威吓的情况下，与国军提升战力，维持高度战备水准最密切相关的“作业维持”与“军事投资”的预算额度，反而赶不上10年前的水准。显示2019年国防预算编列金额虽创新高，但预算结构失衡的情形却依然存在。

在未来国防预算成长空间仍然有限、国军常备部队又要维持“全志愿役”的情况下，人事经费排挤“军事投资”与“作业维持”经费的情形，非但难以改善，甚至可能更严重。

国造潜舰原型舰建造抢先启动

2019年国防部“军事投资”总额951亿，包括167项持续性计划和新增计划85项。如果以“军事投资”预算的流向区分，“对外采购”金额约188亿元，“国内产制”金额则高达736亿元，显示蔡英文政府在推动国防自主方面，确实已获致一定成果。
以海军为例，2019年就一口气编列四项造舰案，包括：

微型飞弹突击艇，由2019年至2029年。
潜舰国造-第2阶段原型舰筹建，2019年至2025年。
新一代飞弹巡防舰-第2阶段原型舰筹建，2019年至2026年。
新型救难舰，2019年至2023年。

在上列案件中，“潜舰国造-第2阶段原型舰筹建”恐怕是国军最受瞩目的投资。潜舰建造的形式也值得玩味。原本在小布希(布什)总统时代，曾经批准向中华民国出售8艘传统潜舰，后来美方态度转变，但海军以往每年都还会象征性地编列50万“采购及外购军品作业费”，除了符合国内的规定，也代表国防部不愿依照美方私下要求、主动撤回本案；一直到马英九政府执政末期仍然如此。但在2019年海军司令部的预算中，却已经将这笔预算自行删除，代表以往潜舰筹获采“国造”与“向美采购”两案并行的模式已正式画下句点，未来只追求“国造”一条途径。

但是当国防部即将于2019年正式启动国造潜舰的原型舰筹建工作时，该艘原型舰的合约设计，却要到2019年的3月，才要进入最关键、为时21个月的“细部设计”阶段。换言之，在2020年底“细部设计”结束，国造潜舰原型舰完整的建造图说与所需傤台、战系装备试研制确定能够完成前，国防部在原型舰的筹建工作上，就可能投入最高173亿新台币的预算(2019年75亿、2020年98亿)，整个规划确实存在不少风险。

美国国务院虽然已经在2018年4月核准了国造潜舰战斗系统的“行销核准证”，让美国相关厂商得以就国造潜舰的战斗系统向台湾方进行洽谈；但这还不是最后的“输出许可”，也不包括国造潜舰的傤台设计，与最重要的战斗系统与全舰系统整合等完整的技术协助。而在国造潜舰的战斗系统几乎确定将由美国厂商负责的情况下，若美国政府还是不愿核准由美国厂商执行全舰的系统整合，又将替国造潜舰增添不少技术风险。

对美军事交流的公开预算未见明显提升

不过，2019年国防预算中，比较让人感到意外的，是台北与华府的双边军事交流，似乎未因为美国《国防授权法》中的友台条款，和《台湾旅行法》于2018年3月16日经美国总统川普签署生效，而获得显著的提升。

以2019年国防部所属公开预算所列“派员出国计划”为例，国军人员前往美国进行交流的计划共有76件，总人数约364人，与2018年的94件、412人相较，分别减少18件、48人。在交流的内容方面似乎也有下降的情形，例如2018年空军“赴美参加美军联合搜救演习”与“赴美参加空运演习”等项目，2019年则未见编列。但国防部是不是将一部分对美交流预算转进了机密预算内，就不得而知了。



结语

尽管国防部再三保证，到2020年底可达成志愿役官士兵总数16万9千人的目标；但考量台湾的人口总数与台湾社会“少子化”趋势，就算2020年底能达标，要长期维持16万9000人的志愿役部队的可能性仍然偏低，未来恐怕还是会有不小的人力缺口。

更令人担忧的是，尽管有不小的人力缺口，尽管蔡英文总统在2017年10月底过境美国时曾表示，未来台湾的国防预算每年会成长2至3%；但考量国家财政情形，根本不可能让国防预算每年增加70亿至103亿(以2019年的预算编列数3460亿为准)。这使近年国防预算总额未能与志愿役人数增幅同步成长，导致国防预算比例失衡的情形，仍然将持续下去；人事经费排挤“军事投资”与“作业维持”经费的情形，短期内难以改善。

因此，如何在国家财政、国军战力需求、国军组织结构与兵役制度间，找到最适方案，解决当前国军所面临的“预算既患寡、又患不均”和“部队人力不足”等问题，以提升国军战力、因应共军日益增加的武力威胁，仍旧是中华民国政府最棘手的问题。

另外，如何利用当前华府对台湾相对友善的氛围，和《国防授权法》与《台湾旅行法》所创造出的操作空间，低调地与美国行政部门磋商，有步骤、计划地累积对台湾有利的先例，逐步将台北与华府的双边军事交流，朝双方作战部队能“协同行动”的目标推动，也成为中华民国政府，极具重要性的国防课题。

（作者为淡江大学国际事务与战略研究所博士，中华战略前瞻协会研究员。过去两年曾分别撰发《520后，蔡英文的五大国防课题》与《旧课题、新挑战：再论蔡英文政府的国防难题》两篇年度国防政策评论。本文为第三篇。）