“棕土优先”，意思是有需要发展时，先用已受破坏土地，减少对绿化地带及乡郊土地的发展威胁。这些位处乡郊的已破坏土地，本先是农地，被破坏后经填泥及铺上沥青，就会被利用作各类临时用途，如：货柜场、回收场、建筑材料及器械贮放场、汽车维修场、露天泊车场等。
这概念在近数年间逐渐酝酿，更渐成民间社会中的共识，主要因为政府近年不断高举“闹地荒”旗帜，将“楼价高企”归因于“房屋土地供应不足”，来合理化各区改划绿化地带及休憩用地、开发农田、发展人工岛等政策等等，但对现存多年的棕土问题却处处回避。“棕土优先”的提出，正是告诫政府在发展选址上应作优次考虑。
然而，“棕土优先”的概念，同时触动到乡郊保育主义者及发展主义者的神经。前者有的质疑“棕土优先”是合理化“城市扩张”，后者有的质疑这样发展太慢太难。当然也少不了与棕土产业有直接及间接利益关系的群体，认为此主张是对他们“赶尽杀绝”，影响生计。
无疑，若单单提出“棕土优先”四字，却抽离于香港的土地现况及规划制度，确是天真至极，但“棕土优先”倡议其实还有其多重的内在意涵。而既然有人提出质疑，就让我重新整理一下所有关于棕土问题的政策想像。
阻延发展速度，解决不了住屋问题？
一直以来，官方以及发展主义者都指开发“棕土”问题复杂，开发缓慢，尤其是“团结香港基金”更鲜明地质疑“棕土优先”可行性，认为开发“棕土”只是多项土地开发策略之一，但难以优先。有论者更常将㓥房问题与乡郊保育置于对立面，意指保育会阻延建屋亦令基层住屋问题继续水深火热。
这里其实有两个层次的问题需要处理，首先是发展需要的基础，这当中亦包括三个问题：（一）发展需要的推算基础、（二）发展出来的是否切合实际需要，及（三）已发展区域的发展是否已全面饱和。
关于第一点，是民间社会一直质疑的问题，到底我们需要多少地发展？真要哪么多？当几个新发展区或新项目如新界东北（600公顷）、洪水桥（700公顷）、东涌扩展区（200公顷）、元朗南用地（200公顷）等都全力推动，那边厢再要建造1200公顷的东大屿人工岛，到底所为何事？我们难以理解政府“制造土地储备”何以能成为不证自明的说法，那种以为官方手握更多土储就能更具弹性地调控楼市和策划发展的思想，还是建基于自然环境有无限资源的假设。还记得今年中我在本土研究社主办的棕土政策研讨会上，问及团结香港基金研究员代表，早前指香港未来30年需要发展逾9000公顷土地的推算基础是什么，对方竟回答那只是“blue-sky approach”，即是非按现实情境、超理想的估算方式。如果这种逻辑是合理的，确是多多土地也不够，甚至填海也很慢，已不用谈棕土开发先后快慢的问题。
第二点，就是即使房屋供应需要增加，但现行的房屋供应类别是否能真正对应房屋问题？可以单纯地增加供应，楼价就自然会下降？此问题会钻入去房屋政策讨论，暂不赘，但值得深思的是，在现行公屋、居屋、私楼置业、私楼租住四大渠道以外，有否其他以保障住屋权为本的出路？居屋应否与私楼市场完全脱离（禁止藉补地价将居屋转为私楼）？有稳定租务市场的措施，从而减低公屋需求？若房屋政策没有特别改变，只企图以短期辣招但求令楼市降温，那香港就只能单纯依赖增加土地供应求纾缓房屋不足的问题。
第三点，即已发展区域的发展是否已全面饱和，是大部分鼓催增加土地供应者没有正视的问题，因此就这样以将来的新增人口及住户去推算新增房屋需要。我并不是说要大幅提升发展密度、改划公共休憩用地、增加插针楼及屏风楼等，而是我们到底有否整全的闲置单位调查数据，非以现时差饷物业估价署粗疏的调查方式所得；土地方面，有否检视约100间空置校舍、被各个部门持有著的空置政府设施、占地约800公顷的短租用地及当中约200公顷短租作露天停车场用地、市区军营地、170公顷粉岭高球场地、1200公顷棕土等等。其实提倡先检视已开发但不被有效善用土地的原则，和提出“棕土优先”的方向一致，也是减少对自然环境的威胁，乃可持续发展原则的基本概念。
除此以外，城市承载力是需要展开的议题。这个课题，需全面检视香港城市的生态资源、基建负荷，并检讨人口政策、移民政策、人文发展经济发展模式、应对气候变化的能力等，这还有待社会酝酿讨论。
合理化城市扩张，鼓励棕土蔓延？
上文已大篇幅地回应了“发展主义者”，相信读者已明白“棕土优先”非合理化“城市扩张”，而是提出应付有实际发展需要时也要“限制城市扩张”。而我们更应时刻检视官方提出发展需要的理据及推算基础。
另有论者认为“棕土优先”会鼓励“棕土蔓延”，因为开发了一区棕土，受逼迁的棕土作业者会迁往别处，有机会将乡郊及绿化地破坏成棕土。若果硬要抽空现有政策脉络去讨论“棕土优先”，确有可能导致棕土蔓延。然而，需知现时乡郊保育措施的缺失已存在，乡郊破坏每天都在发生，没有“棕土优先”四字，这个问题仍需处理。
经过1983年“生发案”、1991年《城市规划条例》修订后，虽然大部分新界乡郊地方已受发展审批地区图（DPA Plan）覆盖，规划署对违例发展有执管权，并且划了集中棕土作业的“露天贮物”地带及“工业（戊类）”地带。然而，实际上现有的1200公顷棕土，远超于以上两种规划用地的范围，有的更位于“康乐”､“农业”､“绿化地带”等土地。
当中其实有包括涉嫌违例发展的案件，可是因为政府监察不足，棕土放肆蔓延。一大例子是粉岭东北面的恐龙坑。日前世界自然基金会（香港分会）发布指出，翻查规划署就恐龙坑回收场的执法纪录，发现恐龙坑及周边地区的违规发展面积达60公顷。该处集中了电子零件回收场及露天仓库，水土污染严重，但其规划用途属“农业”地带，而多年来只有数个获批规划申请。违例发展早已显而易见，但执法不力，更加剧环境恶化。
而另外一种的棕土蔓延，虽未经城市规划委员会准许，却因规划署无执管权而纵容蔓延。我们曾特别指出《城市规划条例》的漏洞，就是已有分区计划大纲图（OZP）覆盖的地方不能再以发展审批地区图（DPA Plan）覆盖，因此规划署无法执管这些地区的土地破坏的行为。这些土地包括：市区、新市镇、大屿山南岸、长洲、南丫岛、西贡市中心等。新一届立法会议员应认真研究修例，堵塞漏洞，保护乡郊环境。
另外，本土研究社亦提出建立公开棕土资料库，记录各处棕土面积、营运类型、私人地及政府地分布、业权人及营运者资料等，目的是让政府及公众能在清晰资料基础下探讨棕土政策，商讨棕土重整及修复的办法。而且资料公开变相也对棕土营运者产生警惕作用，难以企图作违法及违契行为，让公众一同监察。我们喜见发展局宣布将会对棕土使用展开全面调查，但我们更要求资料公开，因为资讯封闭只会制造更多不必要的麻烦，公开才会让公众与公务员分担工作。
这一切其实需要与“棕土优先”并行，才能令“限制城市发展范围”及“保护乡郊”共存。
“棕土优先”影响他人生计？
首先我们要清楚，无论该棕土产业有多大“经济贡献”、提供几多就业机会，该产业的生存是建基于不少“成本界外化”的，包括：多年累积但未被有系统验正的水土污染、日常营运带来的尘土飞扬（空气污染）、运输汽车出入对附近民居的噪音影响、货柜高墙对邻近农田及村落造成的水浸威胁、乡郊环境持续恶化的整体问题等。棕土产业因以上成本未被计算，或受惠于现有制度的宽松及纵容，而多年来藉著廉价土地去经营，根本是远远低估整个社会所需承担的成本。
另外，我们亦应一同了解“棕土”内到底发生何事。与棕土产业有关的持份者，主要包括：地主、二房东（如曾树和这类向地主租地再分租的图利者）、棕土营运者、相关的运输业从业者等。经过近日传媒对横洲棕土发展的关注，揭发到当中有非法霸占官地的问题，亦有非法油站经营多年，更有不犯法且明正言顺藉转租赚厚利，但对实体经济无贡献的福喜停车场（曾树和经营）。“棕土优先”，实际上就先要界分处理哪些是非法行为、哪些是非对实体经济有贡献的图利行为、哪些是有实在市场需要的产业。
不过，我们亦无可否认，是城市发展将这类贮存用地需求推往乡郊，造就棕土。例如：国际货柜码头造就货柜场需求、基建发展及建造业产生建筑器械及材料贮放场需求、垃圾处理及资源回收系统的不善造成各处回收场、汽车需求造就㓥车场及汽车维修场需求等。城市人也有城市人的责任，不独是棕土持份者的问题。因此，我们更需要配合以上各项相关产业的产业政策，推动实体经济，导向绿色产业，遏止藉土地利润及寻租的图利市场。
该如何重整棕土作业，如哪些产业适合迁入多层大厦、哪些适合迁往已关闭的堆填区或产业园，各产业所需的政策支援、营运空间要求、新多层大厦及产业园的营运模式等，我们未有答案。如何在策划棕土整合的过程中保持公义原则，实在需要社会深化讨论。除此以外，我们在《棕迹》中亦抛砖引玉提议了各类推动棕土修复及改造的措施，如推行污者自付的棕土修复计划、成立基金对修复作资助或贷款、鼓励社会参与棕土改造规划等，外国早有先例，可以此作借镜，思索适合香港的棕土政策。
“棕土”问题是共同问题
必须强调，“棕土问题”不是城市人或乡郊人的对立，更不是棕土营运者与非棕土营运者的对立，这些历史遗留下来的城市问题，需要社会共同面对。棕土问题不容再耽误，不容再借口拖延，政府越想回避，矛盾只会更加无日无之。
（林芷筠，本土研究社成员）