今年2月，在首相卡梅伦坚持下，欧盟就英国的特殊地位达成协议，内容包括：英国可以在几年之内限制在英欧盟移民的社会福利、英国不参与欧盟“日益紧密的联盟”的承诺、欧盟均等对待欧元国家和英国这样的非欧元区国家，等等。
卡梅伦以这一协商的成果，作为6月英国退欧公投前造势活动的开端。在他眼中，这一更有利英国的协议，应当可以说服对欧盟有所不满的英国民众选择留下，以渡过公投这关。
然而，局势的发展显然不如想象顺利：包括司法大臣高文浩（Michael Gove， 台译戈夫）在内的5名内阁成员，很快就站在支持脱欧一方。四个月的造势过程中，脱欧（Leave）与留欧（Remain）的民意在一次次民调中一直不相上下。最终在6月23日的公投中，脱欧一方以51.9%压倒了留欧方，将史上第一次开启成员国退出欧盟的进程。
卡梅伦的政治生涯，由这次他自己承诺发起、随后却超出他自身掌握的公投所葬送。然而这次公投所展现的问题，也绝不只是政治家的轻率。从这次公投回顾欧洲一体化走过的道路，我们可以从中瞥见欧盟政治走到今天的软肋所在。
欧洲一体化：推进方法
从1951年的欧洲煤钢共同体、58年的《罗马条约》，到1992年的《马斯垂克条约》，两次世界大战后的欧洲，一体化道路一直高歌猛进。从最初的六国（法、德、意、比、荷、卢）开始，欧洲共同体不断扩展，在90年代进一步成为欧洲联盟。随着21世纪东欧十余个国家陆续加入，由大西洋、波罗的海、黑海和地中海包围的几乎所有国家，都加入了欧盟，使之成为拥有5亿人口的全球第一大经济实体。
如今的欧盟，其最早的前身——欧洲煤钢共同体的设想，是将最重要的战争物资由多个国家共同管控，并取消相关关税。通过工业生产上的紧密连结，使得国家之间的战争“不仅变得不可想象，同时也在物质上无法实现”。
随后的欧洲一体化进程中，这种推进思路不断再现：先在一个领域内建立一个超国家、但权限有限的机制，再不断将这些机制的权限扩大到其他领域，从而实质上将原本从属国家的权限，进一步转交给超国家的欧洲机构。
欧洲联盟的建立正是如此。煤钢共同体慢慢发展成后来的三大共同体（欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体），“单一市场”发展成涉及经济、社会、外交、军事、司法等领域的“欧盟三支柱”（欧洲各共同体、共同外交与安全政策、刑事案件的警察与司法合作）。才有了如今《里斯本条约》下更紧密和统一的联盟。
欧盟体制和民主选择矛盾
2012年，诺贝尔和平奖授予了“在过去的60年中为促进欧洲和平与和解、民主与人权作出了贡献”的欧盟。而获得诺贝尔和平奖的同时，欧盟也经历着一场前所未有的危机——希腊主权债务危机。
2007年源起于美国的次贷危机波及全球，经济受到打击的欧洲国家开始采取大规模财政刺激政策，而这些政策进一步加剧了本就沉重的财务负担。2009年，希腊政府公布了此前被掩盖的债务规模，向欧盟和国际货币基金组织申请援助，希腊主权债务危机由此展开。
欧洲对希腊开展援助，然而伴随着援助计划而来的财政紧缩政策，在几年之内加重了后者的社会危机，却未能让经济真正有所起色。
2015年初，以反紧缩政策为主张的激进左翼联盟（SYRIZA）在希腊大选中获胜。随后几个月，希腊新总理齐普拉斯（Aléxis Tsípras）与“三驾马车”（欧盟、欧洲央行与国际货币基金组织）的谈判并未取得进展。以德国为首的债权方立场强硬，6月底将齐普拉斯逼入死角。后者则决定将“三驾马车”开出的条件苛刻的援助计划付诸公投。
欧洲央行冻结了给希腊的临时援助基金，迫使希腊银行关闭、实施资本管制。而希腊人在公投中以61.3%的比例向苛刻的援助计划说不。可是，重新回到谈判桌的齐普拉斯，最终被迫接受了甚至比最初版本更加严苛的协议：大幅提高增值税、激进改革退休制度、大量出售国有财产，并建立一支在欧洲机构监督下运作的“偿债基金”等等……希腊人痛恨的“三驾马车”随后再次回到雅典，对国家的经济政策实施“接管”。
一个经济上效果被众多学者质疑的协议。连签约的希腊总理自身都并不相信，却在布鲁塞尔的闭门会议中被迫签署。欧盟在这次事件中践踏了作为核心价值的民主原则：当民众以毫不含糊的方式，表达对强加于他们身上的政策的不满时，欧盟官员们仍然通过闭门谈判的方式，处理着在他们看来隶属于“财政纪律”的技术性问题。拥有决定援助计划这一“生杀大权”的欧元区财长会议（Eurogroupe）竟是一个非正式的会谈框架，在欧盟条约中并没有明确的决定权。而欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）则表达得更加干脆：“民主选择不能反对欧盟条约。”
缺失民主的一体化，遭到民众制约
回顾半个多世纪的历史便可知道，“民主选择”的确是在“欧盟条约”之后，才进入欧洲一体化议程。经济至上而政治退居其次的发展路线，则一直伴随着欧盟的发展历程。
当舒曼在1950年宣布融合法德煤钢生产的计划前，几乎只有宣言的起草者让·莫内（Jean Monnet）等少数政府成员，以及德国总理康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer）事先知情。这种秘密的行动方式，在当时的确回避了国内可能的政治阻力。
欧盟统一货币的计划也同样如此——政策一体化并未成型，而政策制定者们却乐于相信：可以先推行统一货币，而这统一货币区的建立，随后将促成政策一体化的达成……
至少在90年代以前，经济领域一体化带来的便利，使得各国利益团体乐于加强经济层面的整合；而跨国的官僚体系一经建立，也自然倾向于扩张自身权限。欧洲一体化便在利益团体和官僚机制的种种互动之间稳步向前。在这一过程中，公众感受到的变化是间接的，他们的意见也很难左右一体化进程。
1990年代初，事情开始发生转变。在92年就《马斯垂克条约》开展的公投中，丹麦民众第一次给出了“否”的回答。而同一年，该条约在法国也仅以51%的微弱优势通过。13年后的2005年，法国民众更是以54.7%的票数否决了《欧盟立宪公约》，给当时希望通过这一条约为欧洲一体化“立宪”的政治精英泼了一盆不小的冷水。2008年，吸纳了《欧盟立宪公约》大部分内容的《里斯本条约》又在爱尔兰的公投中被否决。今年4月，就在英国脱欧公投前两个月前，荷兰人又通过公投否决了欧盟与乌克兰协议，而这时的荷兰，恰好还是欧盟轮值主席国。
学者 Liesbet Hooghe 和 Gary Marks 将公众与欧洲一体化的关系中这一转变称为“从‘允许性的共识’到‘制约性的歧见’”（from permissive consensus to constraining dissensus）。他们指出：欧洲一体化进程从前由政治精英和商业团体共同主导，民众只是被告知结果，却极少真正参与其中；而90年代后，欧洲议题逐渐进入各国的国内政治领域，成为政党竞争的议题之一，而民意的波动与逆反也时常阻碍一体化的展开。在此背景下，民意对欧洲的看法不仅取决于个人的经济地位与左右归属，也依赖与另一重要因素——身份认同。
认同缺失，无法用官僚机构弥补
欧洲一体化不断推进，一个个条约被签署，技术官僚机构的换代速度，远远超过了民众更新欧洲身份认同的进度。国家权力已经部分转移给了超国家的欧盟机构，但许多民众心中，他们仍然还只是“某国人”。制度上的大步一体化与身份认同上的变动，缓慢成了欧盟正在面对、恐怕还将长时间面对的核心问题。
近些年来风生水起的右翼疑欧势力，正是利用了身份问题上对民族国家的召唤，赢得了大量未能在一体化中受益的普通民众青睐。复杂的机构与法条，使得布鲁塞尔大多数政策的实际结果，难以直接测量与描述，这在公共讨论中给了各种民粹力量以极大空间。
与此同时，主流政党似乎不愿直面这一问题。他们还希望像90年代之前那样，将问题交给精英处理，回避讨论。2005年被法国与荷兰公投否决的《欧盟立宪条约》在08年改头换面，成为《里斯本条约》，在两国的议会通过，回避了公投。而爱尔兰人在08年拒绝了《里斯本条约》后，又被迫于第二年再度举行公投，终于才让同样的文本获得通过……这套思路在处理危机时可以获得短期的稳定性，却在长期加深了精英与民意的疏离。加上欧盟本身的超国家性质，欧洲各国民众对欧盟的印象因此大打折扣。
英国脱欧公投中，脱欧派的重要意见之一便是“民主被侵蚀”。这之中，欧盟自身在这些年里构建起的日益远离民众的形象，很难脱开关系。对于这几年里壮大起来的英国独立党来说，批判腐败的、浪费纳税人钱财的欧盟官僚，便是他们的主要话语之一。
卡梅伦并未与这套民粹话语针锋相对，它也向英国民众喊出：“我不爱布鲁塞尔，我爱英国。”他希望通过在2月与欧盟谈判中，获得某些只属于英国的“特权”，来迎合这部分尚未接受欧洲身份、在意英国特殊性的中老年选民。然而卡梅伦的豪赌在6月24日清晨终究宣告失败。而公投留下的火药味和裂痕，恐怕将进一步拖延英国乃至欧洲其他国家民众对欧洲身份的接纳。
希腊公投揭示了德国霸权和布鲁塞尔的无情、给欧洲团结带来了难以估量的伤害。而英国脱欧公投也让人看到：欧洲人心目中对一体化的认同，可能远远没有他们实际已经做到的多。
这是一个巨大的警告：依靠经济合作而推进、依靠条约和法条建立起的布鲁塞尔技术官僚体系，还未能真正直面公众。而拥有政治动能的各国政客们，又不得不面对在身份认同上还犹豫不决的本国公民。
如今，英国终于不再受欧盟条约中“日益紧密的联盟”的制约，而欧陆各国政客又开始大声强调加强政治联盟。也许这时，我们应该注意“日益紧密的联盟”这个词组的后一半：“在欧洲人民之间”（an ever closer union among the peoples of Europe）。
（宋迈克，时政评论者，旅居法国）